回歸以來澳門公共行政改革進展、不足與展望
——基於《二○二二財政年度施政報告》施政重點分析的視角
（六）加強教青文體工作，完善人才引進制度。
在這一方向上，特區政府提出促進教育全面協調發展、推動高等教育創新發展、持續加強愛國愛澳教育、落實青年政策各項工作、着力推進“一基地”建設、完善文化遺產保護體系、辦好各項文化及體育盛事、建立科學的人才引進制度等措施。在此基礎上，本文對以下三方面提出建議。
1.推動高等教育創新發展
《施政報告》關注加強教青文體工作，提到澳門理工學院將更名為澳門理工大學，致力發展成亞太地區領先的應用型大學，將有助加強職業技能人才培養。可以說，職業技能人才對澳門社會經濟發展有着舉足輕重的作用。現時，澳門積極配合中央政策，參與“一帶一路”倡議及粵港澳大灣區的建設，這為澳門職業技能人才培養帶來諸多的機遇與挑戰。目前，澳門與世界各地的經濟聯繫日益緊密，國際化程度也與日俱增。在日益國際化的環境下，競爭中求生存、求發展成為澳門必須面對的問題，在這種環境下的競爭，人力資源素質的優劣起着關鍵作用。
因本澳長期的產業單一，使澳門勞動人口的教育水平與經濟發展的要求存在一定的距離，意味着澳門人力資源的培養除了普通教育之外，還需要職業教育的補充。惟現時澳門職業技能人才培養方面，仍存在統籌協調機制不足、推動力度不足、社會認受性較低等問題，期望隨着政府推動高等教育發展，能逐步完善上述不足之處，藉不斷加強職業技能人才培養，繼續發揮粵港澳大灣區旅遊教育培訓基地的優勢，為大灣區建立專業培訓及實習平台。
2.完善文化遺產保護體系
現時本澳被評定的不動產已由《文化遺產保護法》生效前的128項，增加至159項，從文物保育組織及法例不斷完善、保護範圍不斷擴大、文物活化有所推進、使用科技輔助保護等方面，反映了整體文物保育工作有所提高。隨着不動產項目的增加，當局文物保育工作的責任將更大。惟現時文物保育工作缺乏全面性，導致部分文物屢遭各種破壞。當中存在人為疏忽、相關工作透明度低、巡查力度不足、推廣及教育有待加強，管理機構有待統一協調等問題。可見，本澳文物保育工作缺乏全面性，仍有待進一步加強。未來，建議當局通過盡快完善相關法律、恆常做好細化工作、加強推廣及宣傳教育、加強人才培養、制訂統一管理協調機制、制定有效的文物保育及管理措施等，全面加強文物保育工作，以避免文物再遭破壞，使文化遺產保護體系得以完善。
3.建立新的人才引進制度
現時，政府對於人才引進仍然停留在二○○五年頒佈的第3/2005號行政法規《核准投資者、管理人員及具特別資格技術人員居留制度》，上述人才引進制度頒佈至今已逾15年，一些法律條文早已不合時宜，其制度及操作層面存在漏洞及缺失，如不適時修訂，難以達到推動本澳經濟適度多元發展的立法原意，更不符合當今世界爭搶人才的主流。新的人才引進制度在前期調研的基礎上，吸納各界可行建議，參考各地有益經驗，結合澳門實際情況，設有“高端人才計劃”、“優秀人才計劃”及“高級專業人才計劃”，以引進四大新產業及支持社會可持續發展的不同層次人才，相信借助他們的技術、經驗及市場網絡，能帶動和支持本地產業及行業發展。此外，有意見認為，除適時修訂人才引進政策外，也應通過加強各類人才培養、完善人才回流機制、主導部門建立統一協調功能及擴充職能、規限特殊情況防漏洞及做好舊制跟進工作等措施，綜合完善人才政策。
（七）有序完善城市規劃，建設智慧宜居城市。
在這一方向上，特區政府提出加快新型基礎設施建設、有序開展城市詳細規劃工作、推進重大城市基建工程、完善交通網絡，推動市政建設、加強海域管理和使用工作、進一步健全都市防災減災體系、着力落實各項環境保護工作等措施。在此基礎上，本文對以下三方面作深入探討。
1.推進重大城市基建工程
澳門特區成立廿二年來，訪澳旅客從一九九九年的700多萬人次，躍升接近4倍至二○一八年的3,500多萬人次，澳門已成為全球旅客喜愛的旅遊目的地之一。二○○○年啟用的蓮花大橋，為澳門搭建另一通往內地的陸上要道；二○○五年西灣大橋正式通車，成為第三座連接澳門半島和氹仔的大橋；二○一八年世界最長跨海大橋、全長約55公里的港珠澳大橋正式通車，推動三地經濟持續發展；二○一九年澳門輕軌正式開通，為居民及旅客提供出行新選擇。可以說，面積細小的澳門能夠容納不斷增加的旅客，與澳門交通基礎設施不斷完善有關，交通基礎設施對澳門旅遊業的發展起着至關重要的作用。
本文認為，澳門應在上述基礎上，參考鄰近灣區城市的經驗，進一步完善對內及對外交通基礎設施建設。對內方面，開展交通樞紐工程、路網擴容工程、新城填海區交通規劃及建設工程、澳門第四跨海通道工程等四大工程，構建道路交通主幹網絡，以及增設行人天橋、行人隧道、完善步行環境等，達致人車分流，以解決人車爭路的情況，同時，針對澳門實際的道路環境，審視澳門斑馬線的設置，以減少意外發生，並配合立法修法、做好道路工程質量監督及加強交通相關教育宣傳等多元措施，完善道路規劃及配套；對外方面，完善澳門輕軌與內地城市軌道聯通，以建設便利澳門居民生活就業的新家園。
2.完善交通網絡
早前，中共中央、國務院印發了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，方案要求“推進基礎設施互聯互通”，《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（二○二一至二○二五年）》列明“完善海陸空交通網絡、優化交通治理”，可見，交通對社會經濟的重要性不言而喻。
澳門回歸以來，特區政府不斷完善各種交通問題，惟現時仍存在機動車輛總數大增、交通基礎設施建設有待完善、公交規模不足、空氣污染嚴重、交通法例滯後等問題。對此，本文建議必須全面分析本澳陸路交通現況，通過比較、考察及借鑒大灣區其他城市的成功經驗，結合實際情況，配合控制機動車輛增長、完善交通基礎設施建設、擴大公交規模、鼓勵節能減排、適時修訂交通法例等措施，以及從城市規劃、都市更新和智慧城市等宏觀方向解決問題，並通過跨部門的合作，才能徹底將澳門交通問題化解。以進一步落實“公交優先”政策，促進澳門陸路交通的可持續發展。
3.進一步健全都市防災減災體系
自然災害對居民生命財產安全構成隱患，因此，必須進一步健全都市防災減災體系，推進防災減災工程建設，尤其加快解決一直困擾澳門的水患問題，加強氣象監測和預報，提高氣象預報的科學性、準確性和時效性。對此，本文提出以下幾點建議。一是積極跟進《防災減災十年規劃（二○一九至二○二八年）》的各項工作，特別是各區防洪排澇設施的興建進度，並適時對公眾公佈；二是在加強防洪排澇設施的同時，另一方面也加強救災避險的教育，以提升城市綜合安全保障能力；三是政府應及時發佈各項相關資訊，如政府可通過社團、業主會或管理公司加強對惡劣天氣資訊的傳播，讓廣大居民，尤其高發地區的居民及商戶能及早防範，以減財產損失及保居民生命安全；四是當局組織跨部門合力並聯合附近灣區城市協同防治，並在日常勤疏渠道，以作防備及減低水浸對居民所造成的影響；五是期望當局把詳細治水防洪方案融入澳門總城規中，以完善城市規劃。
（八）積極推進區域合作，更好融入國家發展。
在這一方向上，特區政府提出發揮“融入國家發展工作委員會”的作用，加強區域合作工作統籌、重點建設橫琴粵澳深度合作區，積極務實推進與內地各領域合作、推進高質量建設粵港澳大灣區，積極參與粵港澳大灣區科技創新走廊合作、推動“一帶一路”建設，進一步擴展中葡平台功能等措施。本文認為施政報告有助澳門加強區域合作、更好融入國家發展大局。在《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（二○二一至二○二五年）》和《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》背景下，本文提出以下推動澳門長期繁榮穩定和進一步融入國家發展大局的建議。
一是規範制度衝突，因應大灣區內兩種不同的社會制度、三種不同的法律制度、三種不同的文化環境的結合體，建議盡快制訂相關《區際衝突法》，使處理民商事關係問題上有統一處理方向；二是把握深合區帶來的機遇，加強政策支援，尤其深化就業、住房、交通、醫療、教育等民生問題之有關內容，使之有序落實，讓居民及企業得到保障，成就“共商共建共管共享”的創新體制；三是人才與產業雙軌並行，就澳門產業單一與人才不足的問題，建議從人才培養、人才回流及人才引進等方面完善人才政策，打造“世界人才中心”，以及落實多元產業，打造第七大經濟走廊，即中葡經濟走廊，通過人才與產業雙軌並行，促合作區及各方發展；四是加快橫琴粵澳深度合作區建設，通過深合區重點發展科技研發和高端製造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業和現代金融產業，細化和優化相關政策，以提升科技創新競爭力。同時，配合深合區“一線放開，二線管住，通關便利”政策、建立合作區開發管理機構、完善各項保障等措施，構建與琴澳一體化高水平開放的新體系，健全粵澳共商共建共管共享的新體制；五是積極參與粵港澳大灣區建設，通過努力打造粵港澳大灣區為開放合作平台、推動經濟適度多元發展、在粵港澳大灣區內為澳門居民謀福祉、促進人文及文化繁榮交流、尋求及推進雙向與多邊合作，支持各方創業，就業及發展、加強基礎設施建設、支持發展創新領域及從多渠道加強宣傳推介等，以積極參與粵港澳大灣區建設；六是參與和助力“一帶一路”建設，建議可從東連福建廿一世紀海上絲綢之路核心區、南聯內地與東盟服務平台、西接葡語國家特色合作區及北望神州尋新發展點，深度參與分工國際化、經濟全球化。
四、澳門公共行政改革展望
一直以來，因澳門特殊的管治歷程中，逐漸形成一種特殊的社會結構，也就是“政府──社團──社會（居民）”的三元社會結構模式，使社團一直在澳門公共行政發展上擔當重要作用，以至《施政報告》也提出“充分發揮社團在特區治理中的作用”。本文認為，未來公共行政改革應回到“便民”初心，實現政府與社會（居民）更緊密聯繫，從技術與工具性改革向制度與結構性改革推進，使之不斷優化，則是未來公共行政改革的重要任務。 （下）
國際（澳門）學術研究院院長 高勝文
