強化公資企業監管 力促經濟多元發展

一、與時俱進，明確公資企業監管責任。

深化公共行政改革、強化重點領域立法是澳門政府二○二二年施政報告的重點任務之一，開展公共資本企業法律制度改革以強化對公共資本企業的監管，成為其中的關鍵一環。近年來，政府積極參與“一帶一路”倡議、粵港澳大灣區建設以及合作開發橫琴等國家戰略，公共投資延伸至內地，更特別在橫琴設立並持續推進多個公共資本企業項目，例如粵澳合作中醫藥科技產業園、澳門新街坊以及珠海澳大科技研究院等，寄望助力解決澳門長期以來產業結構單一的困局，為高校科研成果轉化提供優質平台和生態鏈條，同時為澳門居民拓寬宜居宜業空間、提升生活質量。

隨着橫琴粵澳深度合作區的掛牌以及粵澳共商共建共管共享新體制的設立，政府公共資本投資橫琴的機會增多，公資企業的跨境經營和投資亦將成為推動澳門經濟多元發展、維護長期穩定繁榮、持續增進民生福祉的重大機遇。因此，公資法的出台有助於適時地將此類公共財政投資納入監管，發揮好公資企業跨境運作在促進新興產業發展中的戰略支撐作用，為公資企業健康發展和實現公共資本的保值增值提供法律保障。

二、革故鼎新，提升公資企業經營水平。

公資法對公資企業的監管主要強調實現公共資本保值增值，此一監督理念符合“一國兩制”下澳門市場經濟體系的實際情況。在共建粵澳深度合作區、融入國家發展大局的過程中，公資企業與內地的國有企業開展合作、合資的可能性增加。因而，借鑑內地經驗採用“管資本”為主的監督方式，將有利於與內地的國有企業管理制度對接和協調處理。

公資法中的一項重要原則是“市場化運營原則”，即公資企業的經營自主權在公資法下應得到尊重，除非法律作出特別規定，否則，公資企業按照適用於一般商業企業的法律制度進行經營及運作。因此，未來對公資企業的監督應圍繞“管資本”做好周密安排，同時避免對企業經營自主權的過度介入，着力通過完善企業的制度規範及治理架構，例如詳細訂立管理機構成員的薪酬福利制度、業績評核等方式，確保企業合規有序運作。同時，公資法將明確公資企業各個機關的權限，例如股東會決定企業中長期發展規劃、年度營運計劃及年度預算，董事會訂立公司的基本制度並就“重大營運事項”提出建議並由股東會核准，監事會建立公資企業的內部監察制度。不同機關之間合理的權限分配以及彼此之間的分工制衡可以促成企業在事前、事中和事後三個層面上的良好運作。此外，主管部門監督及外部監督能夠進一步促成公資企業的有效運作及管理完善，促使公資企業在業務開展、組織管控和企業文化等方面與內地國有重點企業乃至世界一流企業比肩。

三、明晰權責，增強政府跨境監管能力。

隨着琴澳合作的不斷深化，未來澳門公共資本在橫琴佈局以及公資企業跨境業務經營的比重將會顯著提升，公資企業將成為參與深合區建設的重要力量。隨之而來的是需要強化對公資企業的跨境監管，確保其運行符合政府的施政方針。為此，公資法規定，主管部門在履職過程中代表特區政府行使股東權利，對於公資企業的中長期發展規劃、年度運營計劃及年度預算，需要充分考慮相關施政範疇的施政目標並加以體現，確保相關指引符合特區的施政安排及企業的實際情況。

公資法制定為引入績效評核制度提供了法律依據，由主管部門制定和落實企業運營績效評核制度和具體執行細則，進而規範“誰接受評核”、“誰來評核”以及“評核要素有哪些”這類核心問題，使公資企業機關成員對企業及公共利益擔負起相應的責任。公資企業可以根據《商法典》及其他適用的法律規定進行股權轉讓，但為避免出現“公共資產流失”的風險，有必要在公資法框架下設置一些額外的程序要求，例如向私人實體轉讓股權必須以有償形式進行，並要求經過第三方專業評估等限制條件。

此外，公資企業的子孫公司須依法提交治理架構建設和年度規劃，母公司則被要求作為“第一責任人”對其子孫公司的經營及運作負起管控責任。通過將公資法的適用範疇擴大到在澳門境外設立的公資企業及其子孫公司，能夠規範公資企業在橫琴的投資運作，增強政府監管範圍和跨境監管能力。

澳門大學社會科學學院副院長 盛力