學者：六招剔除發公債潛在障礙

【本報消息】經濟學會會長劉本立表示，澳門特區政府若選擇在本地發行債券，對債券市場發展具有支撐作用，為市場帶來穩定及持續的公債供應，同時有利於境內外社會資本集聚，加快擴大澳門的資金池，吸引更多外地有關金融機構來澳發展業務。建議政府加快着手六項工作，當中不少是需要盡快開展的研究工作，以破除政府發債潛在的障礙。

開展發債法律研究

第一，盡快開展政府發行公債的法律研究。特區政府發行公債現時缺乏明確的法律依據。一是根據《基本法》第71條（三）的規定，立法會可批准由政府承擔的債務，但是否可為澳門特區政府發行公債提供基本法律基礎，現時仍未有官方較為明確的法律意見，同時亦需理順政府發行公債與第5/2003號法律《批准澳門特別行政區政府承擔債務》的債務上限約束關係；二是根據《澳門貨幣暨匯兌監理署通則》，澳門金融管理局允許對澳門的公債證券進行買賣，但官方現時仍未對公債發行的流程及細節作任何設定。建議政府盡快研究澳門特區政府發行公債的法律技術問題，讓政府的債券發行變得有法可依；在往後發債的實際操作上，亦要考慮如何修改第5/2003號法律《批准澳門特別行政區政府承擔債務》，令政府的承擔債務包括未償還的政府債券，並應經審慎研究後，訂定澳門特區政府可發債總額的具體上限，以確保公共財政的總體穩健性。

發債貼合社會所需

第二，研究如何令政府發行債券更貼合社會所需。雖然政府現階段財政儲備豐厚，確實沒有發債必要性，但可審慎研究倘有的發債如何能滿足社會所需。一是可考慮滿足公眾投資者需要，參考鄰近地區發行通脹掛鈎債券及銀色債券，協助居民對抗通脹及應對退休生活所需；二是可考慮如何更好藉着政府發債推動社會資本參與基建發展，例如以基建或民生項目為支撑，為往後的新城A區及橫琴粵澳深度合作區的建設帶來資金支持，既可減輕政府財政壓力，亦可讓社會資本直接參與特區建設；三是可探索能否藉着政府發債，為優化澳門財政盈餘分配長效機制提供銜接，令大眾在政府發債一事具有更強參與感。

第三，研究特區政府能否發行非澳門元定價的政府債券。由於澳門元在國際上的使用程度不高，發行澳門元債券意義有限，且對國際投資者吸引力未必太高。倘特區政府決定發債，可參考其他國家的“熊貓債”（境外機構在中國內地境內發行的人民幣計價債券）發行經驗，發行以人民幣定價的澳門特區公債。建議需研究特區政府在澳門元以外，發行非澳門元定價的政府債券。

確立政府發債部門

第四，盡快確立政府債券的代表部門。按國際慣例，各國財政部大多為發行債券主體，並非中央銀行。參考香港，由於港府無籌資壓力，發行債券僅作為活化債券市場的舉措之一，因此香港金融管理局是政府債券計劃下作為香港特區政府的代表，負責統籌債券發行工作，並管理在計劃下籌集款項的投資。基於港澳情況類近，建議可參考香港經驗，由澳門金融管理局作為發債主力部門。建議需對特區政府的發債權力作出規限，以避免舉債過度。

第五，做好政府發債宣導工作。澳門是全球少數沒有公債的地區，無需舉債維持公共財政支出，故發行公債實際上是發揮政府在債券市場的先行作用，以及可為澳門社會提供更多理財產品，加快推進社會資本投資本地基建。目前，澳門社會對政府發債並未形成討論基礎，對政府發債目的、政策手段及預期效果均未清晰，建議政府需做好政府發債的宣導，以解除對發債一事潛在的不必要憂慮。

訂中長期財政框架

第六，盡快制訂澳門特區的中長期財政框架。去年以來，突如其來的新冠疫情，直接顯露出澳門經濟的脆弱性。因此，近兩年立法會多次批准政府修改財政預算案，由財政儲備中的超額儲備撥出近一千億澳門元填補預算赤字。為此，在未來經濟發展尚存在一定不確定性下，特區政府有必要高瞻遠矚，基於國際貨幣基金組織早年的倡議，制訂中長期財政框架，當中需包含明確的逆周期財政框架，以應對博彩旅遊業因外部條件所導致的大幅波動，並因應特殊經濟環境下對公共財政乃至各項民生與發展的長期開支。此外，中長期財政框架亦應考慮對政府發債的條件設立更明確的指引，令未來政府債券發行更有政策依據。