關於推動澳門發行政府債券的思考和建議

發展現代金融業是推進橫琴粵澳深度合作區建設的重點方向，也是澳門產業多元化的突破口。二○二二年澳門政府施政報告提出，要務實推進現代金融業發展，加快培育債券市場，加強金融基礎設施建設，然而具體該從何處入手仍存在不少商議空間。本文建議，澳門可結合當前經濟形勢和深合區發展規劃，加快推動本地政府債券的發行，此舉能夠在拓展政府資金來源的同時帶動金融基礎設施的完善，提升澳門債券市場的多元性和競爭力。

政府債券是政府為滿足社會經濟發展和公共服務履職的需要，通過發行債券的形式募集公共事業資金，並以政府信譽為依托，承諾到期還本付息的債務憑證，所籌得資金一般用於交通、通訊、住宅、教育及醫療系統等公共設施的建設。政府債券一般以政府稅收能力作為還本付息的保證，因而安全性較高，廣受投資者青睞，是債券市場的重要組成部分。實際上，發行政府債券是成熟國家、地區的常見金融工具，是配套經濟建設，推動金融發展的一項慣常措施。例如，香港特區政府為推動本地債券市場的發展，於二○○九年開始發行政府債券，並明確發行債券的首要目的是發展當地債券市場，為本地債市提供流動性支持和定價參考以及滿足對沖需求。此外，為促進綠色債券發行活動，香港特區政府還成立了專門為發行綠色債券而設置的政府類別，即“全球中期票據發行計劃”，所募得的資金專門用於改善環境和推動低碳經濟的發展，使香港債券市場有了長足進步。

對於澳門來說，發行政府債券既有其必要性，也有其重要性。

（一）必要性：澳門發行政府債券恰逢其時

首先，發行政府債券是緩解財政壓力的需要。在此之前，澳門政府財政穩健，政府發債需求低，導致本地債券市場的流動性受限。然而近年以來，受到新冠疫情衝擊，澳門博彩業整體營收持續下降，財政結餘連年減少，且隨着澳門經濟適度多元進程的持續進行和粵澳共建深合區的推進，財政壓力日漸加劇，這意味着政府亦有發債需求。發債不僅可以推動澳門債券市場多元化發展，還可以透過穩健的債務計劃和合理的債務結構，向市場釋放健康正面的信息。其次，澳門發行政府債券變現潛力巨大。政府債券是以政府信用為擔保，澳門政府整體財政狀況穩健，財政儲備總額逾六千億澳門元，有巨大潛力能利用其極佳的信用變現，還可考慮將信用轉化為資金，建立信用平台。

再次，澳門民間資本雄厚，存在巨量投資需求，發債後資金有望回流。根據澳門金管局數據，截至二一年六月，澳門銀行體系的存款總額達13,025億澳門元，澳門居民持有由境外無關聯實體發行的證券投資以當天市場價值計算為10,776億澳門元，其中長期債券及短期債券的市值分別達到6,390億元和681億元，說明澳門資金實力雄厚的投資者有較大投資需求，不少機構或個人選擇到境外投資，這些資金在政府發行債券計劃、推動本地債券融資平台不斷完善後有望回流，助力澳門加快建設現代金融體系。

澳門債券市場成長迅速，具備發債的基礎。二○一八年，中華（澳門）金融資產交易股份有限公司成立，填補澳門直接融資渠道的空白，在澳門搭建起債券公開發行及非公開發行的金融交易平台；二○一九年，國家財政部於澳門成功發行上市總價值二十億元人民幣的債券；二○二一年，廣東省人民政府於澳門首次發行22億元離岸人民幣地方政府債券。以上這些國債及地方政府債券的發行都是通過澳門本地的金融基礎設施進行登記、托管、清算、交割和上市的，有力地帶動了澳門金融基礎設施建設水準的提升。為適應新的金融業態需要，澳門政府正在推動金融體系法律制度的修訂，將取消現行的發債審批制度，加快培育債券市場。可見，澳門發行政府債券有着良好的基礎，成功機率較高。

（二）重要性：債市發展將為深合區注入動力

橫琴粵澳深度合作區是澳門多元發展的未來。橫琴方案提出，“支持澳門在合作區創新發展財富管理、債券市場、融資租賃等現代金融業”。在國際市場上，以債券為主要構成的固定收益類產品是規模最大的資產類別，債券市場的規模遠大於股票市場。在港交所、深交所股權業務枝繁葉茂的背景下，創建債券公開發行交易平台，成為澳門參與錯位競爭的最佳選擇。因此，兼顧到澳門和深合區的市場容量與成長性，琴澳合作發展現代金融業應先從債券做起，逐步推進。

首先，發行政府債券能夠拓寬澳門參與橫琴開發的融資渠道，利用相對較低的資金利率環境，有效降低融資成本，推進橫琴基建項目，切實緩解當前特區政府財政壓力。特別是考慮到深合區作為一個嶄新的政府管理模式，以共商共建共管共享的體制機制運作是區域發展的亮點，市民在深合區的參與顯得格外重要。為讓澳門居民有機會參與、共建共享深合區的發展，澳門政府通過發行政府債券的方式，募集資金專項用於深合區的發展，讓有意願參與的市民及機構可以購買由政府發行的債券用以支持政府在深合區的建設，並因此而取得深合區的經濟發展成果。如此一來，市民利益與深合區有所牽連，能夠進一步匯聚民心，共建深合區。

其次，政府債券的發行將極大地豐富本澳居民和機構等投資者投資目標，能夠起到支持海外資金回流的作用，以實現內外循環的聯動，打造澳門資金池。與此同時，通過發行本地政府債券，澳門可利用此機會檢視一級和二級債券市場相關規則和運作的不足，提高澳門債券市場的流動性和抗風險性，為完善澳門和深合區的債券市場體制打下基礎。此外，澳門正在加緊推進金融軟基建，中央證券托管系統即將上線，以此提供債券集中登記和托管服務。為吸引優質發行人落戶澳門，澳門當務之急是要活躍債券市場，激活市場交易氣氛，盤活市場流動性，除了招攬發行人到澳門發行債券之外，澳門政府自身亦可作為發行人的角色，給市場帶來業務機會，帶動市場逐步走向完善，走向成熟。通過政府發行債券，讓市場累積發行及處理交易的經驗，吸引更多的參與者進入市場。

未來，由於粵港澳大灣區和內地的諸多城市在基礎設施的建設上都存在着發債融資需求，其基礎設施建設通過發離岸債以吸引全球投資者購買的潛力巨大。澳門特區政府發行債券，將進一步密切澳門與內地乃至全球金融市場的互聯互通，特別是先通過以發行本地政府債券為試驗，持續推動澳門債券市場在發行、登記和托管等方面的互聯互通；進一步優化建設更加符合國際標準的中央證券托管系統，研究擴大稅務優惠的範圍，優化監管法規和風控體系；還能通過帶動內地更多優質發行人考慮在澳門市場發債融資，吸引更多國際機構投資者認識和參與澳門金融市場。綜上所述，澳門若能抓住此機會，推進債券發行工作，將能夠極大地提高和鞏固澳門債券市場和債券發行平台的國際認知度和影響力，為促進現代金融及經濟適度多元發展貢獻力量。

澳門大學社會科學學院教授 盛力