把握好“公資法”的三對關係

隨着本澳公共行政改革的展開，制訂和完善用於規範公共資本企業運作及管理的《公共資本企業法律制度》適逢其時，從法律基礎、執行過程和監管要求的角度出發，需要理解和把握好以下三對關係：

（一）一般法和特殊法的關係

現行《商法典》和“公資法”之間為一般法和特殊法的關係，通過採用“公資法”對公資企業作出一些有別於《商法典》的規定，能夠在法律位階上達到對《商法典》規定修改或優先適用的效果。相比於《商法典》，“公資法”為公資企業量身打造，在規定上更為嚴謹規範。通過將公資企業納入到一個專門的法律制度框架內，“公資法”能夠根據其在經營範圍、目標實現、治理及監督等方面的特點有針對性地制定各項規則。例如，《商法典》對於部分類型的公司並不強制要求設立董事會或監事會，“公資法”強調公資企業必須就其內部治理，尤其是“重大運營事項”建立制度，確保企業“有規可依”，並在主管部門的指導下建立現代企業制度，便於強化對公共資產的監管。

（二）主管部門和其他公共部門的關係

主管部門代表特區政府行使股東權利，在履職過程中監督公資企業的經營及運作，與其他公共部門之間通力合作、職能互補，共同確保公資企業更好地服務於政府的施政方針。公資企業在運作過程中繼續接受相關職能範疇的公共部門對其業務活動的依法監督，同時受到主管部門對其內部結構和經營績效的監管。在匯集公資企業相關施政範疇的監督實體所制定的施政目標後，主管部門通過對公資企業的中長期發展規劃、年度營運計劃及年度預算進行指導，引導和支持公資企業實現其預期施政目標。在集中監督模式下，“公資法”的落實主要依賴於通過主管部門對具體的事項作細則性指引及規範，因而如何更好地賦權主管部門成為了管好公資企業的重要途徑之一。

（三）主管部門監管和外部監管的關係

“公資法”強調主管部門監管和外部監管的功能互補和有機統一，前者是基於股東對管理者的監督，後者則通過引入外部專業人士監督和增強社會監督來確保監督的專業性和獨立性。主管部門負責指導公共資本企業建立現代企業制度和完善的企業治理結構，形成企業內部的決策機關、管理機關和監察機關三方相互監督和制衡的內部結構。在主管部門監管下，公資企業將檢視並完善公司內部章程，將法律法規的監管要求轉化為企業內部規章制度，推動企業走上規範化發展的道路。同時，主管部門對公資企業的監督集中在“管資本”事宜上，在“市場化運營原則”下實施分類考核的目標導向機制和合理的責任追究機制，例如對公資企業進行業績評核的制度，能夠建立起動態調整、持續優化的激勵機制。尤其是“重大營運事項”和迴避制度等措施的提出使得企業運營處於“有規可依”的制度體系內，能夠減少管理者“任意決策”甚至“濫用權力”的風險。

在外部監督方面，“公資法”引入外部專業人士強化審計監督，能夠實現對公共資本的實時和長效監控。在《公共資本企業對外公佈資料指引》的基礎上，“公資法”考慮增加更多的信息披露，如公開由政府委任的成員的薪酬，有助於保障公眾知情權和增加企業運作透明度。通過強化企業內部的主管部門監督，建立健全外部監督，實施信息公開等社會監督，進一步整合各種監督力量，形成防止公共資產流失的制度閉環。

澳門大學社會科學學院副院長 盛力