凝聚合力：粵澳深合區共管體制解讀

《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）提出要“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”。特別是成立“雙主任制”的合作區管理機制被社會看作是橫琴粵澳深度合作區的創新點與突破點之一。近日，公佈了粵澳深度合作區的組織架構及其人選。那麼，為甚麼要實行“雙主任制”的混合管理機制？該機制有哪些特點與優勢？新的管理體制對橫琴粵澳深度合作區建設有何意義？

一、新定位與新目標需要

新的管理機制匹配

《總體方案》為橫琴粵澳深度合作區設定的戰略定位是“四新”，即促進澳門經濟適度多元發展的新平台、便利澳門居民生活就業的新空間、豐富“一國兩制”實踐的新示範、推動粵港澳大灣區建設的新高地。發展目標是，到二○二四年澳門回歸祖國25周年時，琴澳一體化發展格局初步建立，促進澳門經濟適度多元發展的支撐作用初步顯現。到二○二九年澳門回歸祖國30周年時，合作區與澳門經濟高度協同、規則深度銜接的制度體系全面確立，琴澳一體化發展水準進一步提升，促進澳門經濟適度多元發展取得顯著成效。到二○三五年，“一國兩制”強大生命力和優越性全面彰顯，琴澳一體化發展體制機制更加完善，促進澳門經濟適度多元發展的目標基本實現。可見，新定位與新目標體現了橫琴開發服務澳門的初心與主線。

過往的粵澳、珠澳合作機制顯然難以適應橫琴粵澳深度合作區的新定位與新目標。原有的粵澳合作機制是以政府間協定方式建立起來的，屬於鬆散的會議協商運作方式。按照粵澳雙方政府簽訂的《粵澳合作框架協定》的規定，粵澳共同參與橫琴開發，建立粵澳合作開發橫琴協調機制。自二○○三年以來，在原有的“粵澳高層會晤制度”基礎上，建立“粵澳合作聯席會議制度”，粵澳政府每年召開一次粵澳合作聯席會議。粵澳合作機制主要包括三個層面：一是由廣東省省長與澳門特區行政長官共同主持召開粵澳合作聯席會議，主要就粵澳合作中的合作方向、合作重點及重大經濟社會問題磋商和決策；二是澳門特區政府通過“粵澳合作聯絡小組”與廣東省政府“粵澳合作聯席會議聯絡辦公室”聯絡；三是粵澳雙方根據項目需要設立若干項目專責小組，相關單位為小組成員，負責對各合作項目跟進和落實。在珠澳合作方面，二○○八年，在粵澳合作聯席會議上，珠澳雙方簽署協議，成立珠澳合作專責小組，該小組是在粵澳聯席會議下設立的工作小組，向粵澳合作聯席會議負責。自此，形成了珠海和澳門政府間直接磋商和交流的機制。二○一三年，珠澳合作小組改名為珠澳合作會議，每年召開一次，並設立五個工作小組，分別是珠澳跨境工業區轉型升級工作小組、珠澳城市規劃與跨境交通研究工作小組、珠澳口岸通關合作工作小組、珠澳環保合作工作小組、珠澳橫琴開發工作小組。可見，涉及橫琴開發的僅是五個小組其中之一。無論是粵澳、珠澳合作的內容，還是合作方式，既沒有突顯橫琴開發的價值與地位，合作方式也未能形成機構化、制度化與緊密型，而是屬於政府間契約的協商式鬆散型合作，無法適應橫琴粵澳深度合作區的新定位與新目標。因此，必須由中央主導為橫琴粵澳深度合作區設立新的合作管理機制，規範粵澳兩地政府合作的行動和運轉。

二、合作區共管體制的融

合特徵

橫琴粵澳深度合作區建設，是在“一國兩制”架構下由粵澳雙方合作共同開發，屬於“一國”之下的跨境區域合作，必須在堅守“一國”之本前提下，善用“兩制”之利，立足合作區分線管理的特殊監管體制，推進規則銜接、機制對接，打造具有中國特色、彰顯“兩制”優勢的區域開發示範，加快實現與澳門一體化發展。為此，政府間互動和合作的規則設計就需要更多的制度創新。由粵澳雙方共同組成管理委員會的體制體現了混合創新的特徵。

一是新機制要達成的使命與目標是多元融合的。新的管理機制肩負着開發、建設與管理橫琴粵澳深度合作區的使命，要將橫琴建設成為促進澳門經濟適度多元發展的新平台、便利澳門居民生活就業的新空間、豐富“一國兩制”實踐的新示範與推動粵港澳大灣區建設的新高地，着力構建與澳門一體化高水準開放的新體系。通過橫琴開發與建設，發揮支撐澳門──珠海極點對粵港澳大灣區的引領作用，輻射帶動珠江西岸地區加快發展。可見，新機制被賦予了多重混合使命，不僅要促進澳珠發展，而且要為粵港澳大灣區發展、為促進國家的改革開放、探索與豐富“一國兩制”新實踐作出貢獻。

二是參與主體是融合的。從參與橫琴粵澳深度合作區管理體制的主體來看，從過往由珠海主導變為由澳、粵雙方共同參與。其中，與過去最大的不同是澳門角色的變化，從過去間接參與到直接參與，被動參與到主動參與。按照《總體方案》的規定，合作區管理委員會由粵澳雙方聯合組建，接受粵港澳大灣區建設領導小組的領導。成員單位包括廣東省和澳門特別行政區有關部門、珠海市政府等。合作區管理委員會下設執行委員會，執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派，廣東省和珠海市派人參加。合作區上升為廣東省管理，成立廣東省委和省政府派出機構。可見，橫琴深度合作區的管理體制是由多元主體共同參與的，既有作為直接領導機構的粵港澳大灣區建設領導小組，又有澳門特區政府、廣東省委省政府、珠海市政府及有關部門的參與，合作區的利益相關方都被納入到管理體制之中。

三是領導架構及人員組成是融合的。由粵澳雙方聯合組建的合作區管理委員會實行“雙主任制”，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任，澳門特別行政區委派一名常務副主任，粵澳雙方協商確定其他副主任。其組成成員來自廣東省、澳門特區有關部門、珠海市政府等。合作區執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派，廣東省和珠海市派人參加。“雙主任制”領導架構容納了粵、澳雙方的行政首長，屬於國內開發區建設中的首創。合作區機構的人員則來自粵、澳及珠海三方。

四是管理權力是融合的。《總體方案》規定，合作區管理委員會的職權範圍是統籌決定合作區的重大規劃、重大政策、重大項目和重要人事任免。合作區管理委員會下設執行委員會履行合作區的國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、項目建設、民生管理等職能。合作區的屬地管理工作，包括黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等，由廣東省委和省政府派出機構負責。可見，在單一制國家內，通過行政管轄權的讓渡，由參與合作的廣東及珠海地方政府及其部門將原有的一種或幾種權力交由合作區管理機構行使，從而形成合作區的綜合管轄權。合作區相關機構的職能與權力既包括開發與建設，也包含規劃與管理，其權力範疇具有融合性質。

五是適用的管理制度是融合的。新的管理機構成立後，可以結合粵澳雙方各自的優勢管理制度，形成融合型管理制度。其中，作為管理方之一，澳門可以為合作區引入某些特別行政區管理制度，延伸適用於橫琴合作區。如澳門的自由港、生產要素自由流動等經濟制度與民、商事法律制度。廣東省可以將省內其他自貿區與開發區建設中具優勢的管理制度引入橫琴，珠海市則可以梳理橫琴原有的管理制度，留優汰劣，將其取得成功的優勢制度融入新的管理制度之中，從而在橫琴合作區內形成融合型的管理新制度，為實現規則與澳門深度銜接的制度體系奠定基礎。

六是新體制注入的動力是融合的。橫琴開發與建設需要動力。新的管理體制由粵澳雙方共同組成，實行共商共建共管共享的新機制。新的體制可以更好地調動粵澳雙方參與的積極性，發揮兩個優勢，動員雙方力量，為共同開發與建設橫琴注入新動力。特別是，在現有體制下，澳門可以直接參與橫琴的開發與管理，並實現參與開發橫琴的收益共享，因此，最大程度地調動了澳門參與的積極性，一定程度上解決了橫琴開發的動力不足，開發的主體性與主動性不夠明確，“為合作而合作”、“為開發而開發”的問題，成為橫琴開發的新動力。

三、合作區融合型管理機

制的優勢

新管理體制的最大特點是設立“雙主任制”，實現粵澳雙方共商共建共管共享，其主要目的是調動粵澳雙方積極性，共同參與合作區的開發與建設，“雙主任”配合設置常務副主任的體制設置，在互信與融合的基礎上，具有很多優勢。

其一，由於合作區是由粵澳雙方共同開發、建設及管理，合作區地處廣東省珠海市境內，需要服務於澳門的經濟多元化和便利澳門居民生活就業，因此，設置的合作區管理委員會由粵澳雙方行政首長出任“雙主任”是合作區發展新定位的一種體現。

其二，“雙主任制”既能體現民主協商原則，又能體現效率原則。重大事項由雙主任進行共同協商決策，交常務副主任負責實施；一般事項由常務副主任直接按章落實。因此，體現了民主與效率相結合的優勢。

其三，合作區實行共商、共建、共管、共享的原則，以共同投資、共擔風險、共享利益的開發模式建設合作區，因此，“雙主任制”適應了粵澳雙方責任與風險共同承擔的合作區開發新模式的需要。

其四，合作區在建設過程中必然涉及到人員派駐、土地出讓、招商引資、資金投入、項目建設等一系列重大政策制度問題，必須由粵澳雙方共同協商解決，“雙主任制”的新管理體制有利於合作區相關重大問題的合理解決。

其五，合作區建設需要相應的制度配合，通過粵澳雙方共同組成管理體制，有利於在合作區引入澳門現有制度的優勢與廣泛的海外聯繫，可以將澳門的“自由港”，貨幣、貨物、信息等要素、自由流動等經濟制度與便利營商的低稅制，以及民、商事法律制度延伸至橫琴，同時通過粵澳司法交流協作，建立健全國際商事審判、仲裁、調解等多元化商事糾紛解決機制，為合作區提供高效便捷的司法服務和保障，使橫琴成為探索“兩制疊加”與制度創新的實驗區。

可見，以“雙主任制”為特徵的新融合型管理體制是適應合作區定位、開發模式、制度創新，以及重大問題的解決而提出來的，也是推進橫琴粵澳深度合作區建設的新舉措，有利於將澳門所具有的制度，以及對外聯繫等方面的優勢延伸到合作區發揮作用，有利於提升澳門特區參與合作區建設的積極性，變被動參與為主動參與，變間接參與為直接參與，在開發與建設方面發揮更加積極作用，也有利於使澳門更快更深地融入祖國內地的發展，從而豐富“一國兩制”的實踐內涵。

澳門理工學院人文及

社會科學高等學校教授

婁勝華