利用鼓勵機制推動都市更新

觀察澳門的城市發展歷程，最直觀的感受就是海岸線一層一層的外擴，隨着人口的增加，需要更多的房子給人住，最直接的方式就是填海造地建房，城市規劃上稱為“增量發展”。另一種城市發展方式稱為“存量優化”，即通過都市更新等方式修正城市建成區中的問題。歷史悠久的城區勢必面臨經濟功能與物質功能的相對衰退，此時便需要新功能、新理念、新形態去進行代替，可以理解為城市的“新陳代謝”，從而使城市更符合現狀和未來的需要，達到動態的可持續發展。澳門過去的發展以增量發展為主導，在空地上進行建設相對簡單。在強調可持續發展的今天，大家的關注焦點慢慢從遠在他方的新區轉移到近在身邊的舊城區，即使大家都注意到存量優化的好，但仍然面臨一個大難題：如何有效推動都市更新？

兩岸積極制定獎勵機制解決都市更新難題

都市更新其實是個世界難題，世界各地政府都要花很大的精力去解決。都市更新的難體現在它背負修正城市問題這個重任，在現狀建成區中，總要面對來自各方的訴求，政府、開發商、業主、社區居民都有不同的期待，只有各方都有所得益、達到多贏局面時，都市更新才能可持續地開展。目前世界各地均推出一系列都市更新獎勵政策，在推動城市物質環境更新的同時，引導私人機構與政府部門站在同一陣線，共同完善社區功能更新和公共服務設施的供給。其中，台灣和廣東的獎勵政策已經過多年的實踐和探索，值得研究。

台灣地區在二十世紀經歷了經濟的起飛，當時城市發展快速，大量人口向城市集中，這種高速的城市化往往為城市帶來很多問題，當城市發展到一定程度後，日積月累的城市問題逐漸浮出水面，形成一個一個的瓶頸限制了城市的繼續發展。有見及此，台灣各級政府自二十世紀末開始積極探索英美日等國家的城市更新案例，並在一九九八年正式推出《都市更新條例》。在首部都市更新條例中，已提出更新單元劃定、開發面積獎勵、融資制度等措施，經過約二十年的探索與實踐，為了積極利用民間力量加速城市更新，現已形成較完善的獎勵政策，主要分為稅賦減免和容積獎勵（開發面積獎勵）兩方面的市場導向政策。

巧妙利用市場力量共同完善公共利益

稅賦減免屬於比較單純的經濟誘因，旨在降低都市更新的成本，根據台灣的《都市更新條例》，更新地區內的土地及建築物，可以在地價稅、房屋稅、土地增值稅、契稅等各方面不同程度的稅賦減免，讓都市更新項目更容易啟動。此外，對於都市更新開發公司，其營利事業所得稅亦有一定程度的減免，藉此鼓勵更多的公司參與到都市更新這種難度大、要求多、投入高的開發項目中。

開發面積獎勵屬於綜合性的政策，同樣是以市場為導向，面積獎勵側重於提高都市更新的收益，但是這些獎勵是有條件的，也就是在私人項目中必須要考慮公共利益，對城市有所貢獻，才能取得面積獎勵。經過多年的探索，台灣都市更新的獎勵逐步放寬與多元化，目前已有高達十三項獎勵項目，包括提供公益設施、處理違章舊建築、無障礙設計、智慧建築、綠色建築等。

建設公共設施獎勵可達四成半

根據台灣的《都市更新條例》，若都市更新項目以複合利用的形式，在項目內提供社會福利設施或其他公益設施，例如建設一處文藝服務中心、社會服務站、圖書館、展覽館、青年活動中心等，除不計入地段可建面積外，按照獎勵系數給予開發面積額外獎勵，此項獎勵最高可達30%。另外，若都市更新項目協助取得及開闢公共設施用地，按照相應的土地面積給予不超過15%的獎勵。也就是說，不管是提供設施還是土地，只要都市更新為居民帶來公共服務水平的提高，可獲得合計高達45%的面積獎勵。

隨着可持續發展理念的興起，台灣近年來重視綠色建築和智慧建築的建設，對建築或方案所採用的綠色技術和智慧技術各劃分為鑽石、黃金、銀、銅、合格五個等級，結合都市更新獎勵政策，對不同的綠色建築等級和智慧建築等級分別設定獎勵，若方案同時獲評為鑽石級智慧建築和鑽石級綠色建築，將有20%的開發面積獎勵，這足夠吸引開發商的注意，去思考新建築的能源利用效率和運營管理效率。

制定透明互惠的機制釋除社會疑慮

廣東正在經歷快速的城市發展，近年來也在積極推動城市中低效用地的更新利用，明確要求省內各城市根據自身情況出台鼓勵政策。珠海在幾年前已推出城市更新項目開發面積獎勵政策，以解決城市更新難以推進的問題，並為社會爭取更多的公共利益。珠海的獎勵主要分為土地“補公”和設施“補公”兩方面，若在更新後的建築中建成公共服務設施，如衛生服務中心、派出所、公交站、社會停車場，一般可獲得1.4倍的面積獎勵；若在都市更新的土地上，劃出相應的土地歸還政府，用以建設公共設施，則可根據“補公”的土地面積比例，獲得相應的建築面積獎勵，即以土地換面積，政府與開發商各取所需，各方得益。

珠海的獎勵政策比較簡單直接，旨在完善社區公共服務設施供給，在推動城市中低效用地及早開發的同時，為社區爭取更多的設施和土地。通過制定一套陽光透明的開發面積計算規則，項目的利益衡量公諸於眾，大大釋除社會中的猜忌和疑慮，開發商只能通過“補公”來獲取額外利益，這樣能減少行政腐敗並提高審批效率。

公私合作共同推動城市可持續發展

台北作為亞洲的先進城市，其城市發展歷程值得澳門參考。隨着人口的增加和生活方式的快速改變，原有的城市功能和結構已不符合需求，這些台灣曾經歷的難題正是澳門面臨的城市問題。台北和珠海均利用獎勵機制推動都市更新，政府以較小的投入，高效推動城市去舊迎新，業主和開發商獲得額外利益，社區居民的生活水平得到提升，形成多方共贏的局面。參考台北市的統計數據，二○一二年至二○一九年共獎勵401宗都市更新項目，合計獎勵面積達252萬平方米，由於獎勵是有條件的，若簡化理解，也意味着推動了私人機構對城市投放“相當於252萬平方米”的額外貢獻，受益者是城市全體居民，就是通過政府引導，充分利用市場力量，促進公私合作的成果。針對獎勵而可能導致地區開發量失控的問題，台灣地區的都市更新目前有三招去避免，一是設定上限、二是面積轉移、三是城市規劃全盤協調，在此不展開說明了。

比對上述城市的政策，在稅賦減免方面，澳門出台了一些措施降低都市更新的成本，可是澳門的低稅制會導致某些減免的吸引力乏力；在面積獎勵方面，澳門就仍未有出台相關政策。

“工欲善其事，必先利其器”，低效用地對城市可持續發展的影響是值得關注的，都市更新的速度與政策措施的吸引力的關係是值得深思的。

城規學人