新增條款是居留法律制度的應有之義（下）

接下來，我們再說回政府這次的新增條款。在筆者看來，該新增條款是在充分檢討過往解釋不足的基礎上，深入平衡臨時居留許可持有人的權利保障與本澳居留許可科學審慎性維護兩者關係後，通過在法律層面建構框架性原則的方式，將“通常居住”的應有之義進行揭示，主要體現在兩個方面：

一方面，建議新增條款明確反對長期不在澳門人士可獲維持臨時居留許可的做法，有利於避免再次發生早前行政當局將持有澳門居民身份證的人士均視為在澳門通常居住的極端情形，是在法律層面上確認了“親身逗留澳門”的體素在認定“通常居住”成立與否中的必要性。

另一方面，建議新增條款亦明確反對將所有“未在澳門安家”、“每年在澳居留不足一百八十三天”人士“一棍子打死”的極端解釋，強調“頻繁及有規律”來澳門就學、從事有償職業活動，或從事企業活動，即使沒有留宿本澳，亦可視為在澳門“通常居住”。此舉更是在法律層面確認了“意圖成為澳門居民的心素”在認定“通常居住”成立與否中的必要性，既有助於將那些並非想以澳門為常居地，只是為了“攞福利”而申請澳門身份證的人排除出澳門居民的隊伍；又能夠將那些事業、親人以及生活圈、朋友圈實際都在澳門，只是暫時選擇在鄰近地區安家的“真移民”留住。

正是基於上述理由，筆者認為任何有可能產生與該新增條款內容相悖之結果的公開諮詢都不應當舉行，因為“頻繁及有規律來澳”標準其實就是本澳現行居留法律制度體系的應有之義。任何改變“頻繁及有規律來澳”標準的結果，無論是放棄對“通常居住”體素的要求，還是對“通常居住”心素的過度定義，都將是對本澳既有居留法律制度體系根基的動搖，違背了吸引專業管理及技術人員促進澳門經濟及社會發展的立法原意。我們知道，本澳的居留法律制度體系是一套完整的體系，正如《澳門特別行政區出入境管控、逗留及居留許可的法律制度》法案的立法理由陳述中所表明的，此次立法旨在與澳門特區其他法律的配合方面作出完善，未有動搖現行居留法律制度體系根基之意。

至於有意見認為開展公開諮詢有助於將“頻繁及有規律來澳”的標準釐定得更加清晰。對此，筆者亦不認同。如前所述，“通常居住”本身就是一項“不確定概念”。對此，法律是不可能給出一條能夠適用於所有個案的明確標準的。法律能夠做的只能是給出盡量具體的框架性標準，從而指導行政當局在個案中運用行政裁量權進行判斷。作為框架性的標準，在筆者看來，“頻繁及有規律來澳”的標準已經非常精闢地指出了“通常居住”中“要親身來澳”的體素以及“要有頻繁及有規律來澳的”心素。而且若在現階段再就此條款進行公開諮詢，必定導致整個法案成為廢案，不僅會損害立法成本，亦會嚴重影響臨時居留許可相關行政程序的效率，損害利害關係人的權益。

因此，綜合考量，筆者認為現階段就前述新增條款，無論開展何種目的的公開諮詢活動，都是不合適的。

澳門科技大學法學院助理教授 周 挺