夾心階層房屋政策點評
澳門是個微小經濟體，資源有限。長期以來土地匱乏，住房不足，地價樓價偏高，較多居民的居住條件不甚理想。雖然政府為弱勢群體提供一些公共房屋，包括社屋和經屋，但由於供應量不足，粥少僧多，輪候期超長，受惠居民有限。特別是，隨着二○○二年賭權開放和大量外來投資和就業人口增加，澳門經濟快速發展，收入和物價顯著上升，帶動樓價快速翻倍上漲，而相對公共房屋建築和供應數量增加緩慢，同時私營屋宅供應亦不足，市場樓價快速爆漲，超出一般居民的購房能力，的確導致一部分居民處於既無法符合享受公共房屋資格又無力購置高價私營房屋的兩難困境，被稱之為“夾心階層”。
住房是個重大民生問題，直接影響居民對政府認同感以及國家的歸屬感。例如，新加坡政府通過大量提供公共房屋（組屋），促使相當部分居民購置房屋，維持社會穩定。然而房屋政策又是個非常複雜的社會問題。主觀願望和實際效果未必同步。以鄰近的香港為例，政府在上世紀八十年代推出“夾心房計劃”，旨在扶持夾心階層市民自購居屋。但在過去30多年間，受多種因素干擾，效果並不理想。尤其是年輕一代居民面對高企樓價，無法購置自居物業，戾氣積累明顯，成為一個社會不穩定因素。
年齡組劃分礙拼搏上流
香港和新加坡例子對澳門是有借鑒意義。澳門政府亦有類似的公共房屋政策。特別是回歸之後，特區改府適度增加社屋和經屋建造，並且提供租金津貼或自置居所貸款利息補貼或是信用擔保計劃，在為社會貧困居民提供基本居所同時，亦幫助不少居民實現購買經屋或私營房屋。對澳門社會穩定是發揮一定的積極作用。
本屆新政府提出“五階梯”房屋政策，旨在改善居民的居住條件，增進社會穩定與和諧發展，出發點是值得肯定的。 其中的“夾心階層房屋”計劃有一定的針對性。但是具體落實仍有諸多因素需要考慮。其一是如何界定“夾心階層”，是以收入水準或者是年齡作為合資格的門檻劃分標準？坊間一些聲音似乎着重支持年輕居民購置物業，這未必可行。儘管年輕人整體收入水準低於中年人，但不同年輕人群的收入分配並不均衡，而且年輕人處於事業發展上升階段，通過努力上升空間較大。從社會發展角度看，公共政策應鼓勵和推動居民不斷努力工作，在為社會創造更多價值的同時，積極提升自身收入水平，藉以改善生活和居住條件，達到社會的和諧與可持續發展。簡單以年齡組劃分（如結婚年齡段），未必能起到公平和激勵創業，拼搏向上流動的引導作用。
夾心階層絕非簡單中產
如果以收入水準界定，亦會面臨以何收入標準劃線，或是如何考慮收入變化趨勢影響。這裡需要權衡個人收入和家庭負擔與義務關係，不宜簡單劃線。需要通過社會收入普查和動態調整來確定“夾心階層”收入標準。原則上，夾心階層的收入應高於享受經房福利的資格上限，所以必須結合經屋政策和標準綜合考慮。
夾心階層界定亦需考慮收入上限，因為政府提供社屋或自購房屋津貼涉及公帑，受制於公共財政資源，難以做到普惠式，只能是針對特定社會弱勢群體的特殊扶持。作為公共資源再分配手段，不同於公共福利，需要考慮公平性和資源使用的有效性。如果夾心階層收入上限偏高，可能導致部分非必須扶持人群受惠，引發社會爭議。另一方面，如果收入上限偏低，未必能真正解決夾心階層上樓難問題。無論何者，將失去預期的政策導向和效用。應注意一點，夾心階層不能簡單等同中產階層，理論上，夾心階層應只是低端中產階層人群。但在具體操作層面，需要對連續性的人口與經濟統計資料進行科學分析，方可較合理界定“夾心階層”人群。
夾屋須研訂價規限條件
除了夾心房的享受資格門檻和上限，夾心房的訂價也是一個需要科學研究的問題。夾心房是介於經屋和私人房屋的一種特殊的房屋產品（帶有補貼或社會福利），也必須按照市場規律進行訂價。如果訂價偏高，超出夾心階層居民的購買力，相關的政策難以收效。但是，如果夾心房訂價偏低，不僅將增大政府公共財政補貼負擔，也可能產生新的社會矛盾。如對早期通過自身努力已經按市場價格購買屋宇的部分夾心階層居民，難免造成不公平。此外，夾心房政策還需要考慮夾心房的轉讓條件或限制。因為帶有一定的補貼成份，夾心房不能像私人房屋那樣在房屋市場上自由流通，當然又不宜簡單參照經屋的轉讓條件，否則也會影響夾心屋的購置和流通。在政策推出之前，需要同步考慮訂價和流通的配套規則。
政府的房屋政策需考慮澳門人口、就業和經濟的長遠發展。雖然回歸以來澳門各方面快速發展，但這幾年增長勢頭已有放緩趨勢，一方面是博彩產業受到周邊國家或地區競爭，發展空間受壓；另一方面內地近年經濟調整和反腐，資金流出減少，澳門的就業市場需求和平均收入趨於平滑。相對嚴格的勞工政策亦限制了外來勞務人員。其實，本澳近幾年的人口增長相對前十年是明顯減緩。特別是當前的新冠肺炎疫情對澳門博彩和旅遊支柱產業的衝擊影響非常嚴重，且可能具有長期性，本地居民的就業機會和前景相對過往會弱化，工薪階層可能面臨凍薪、減薪或是部分失業，個人或家庭儲蓄下降，銀行還貸壓力增大。這些因素都會對本澳的就業和屋房需求產生影響，也是在考慮夾心階層購置居所政策的必須注意的因素。
灣區融合影響住屋需求
如果政府增加提供公營房屋，包括夾心階層房屋，還需考慮實用性。在面積上宜和經屋看齊，目標是解決首次置業困難。如果房屋面積偏大或是接近私營房屋標準，則失去既定目的。另外一個因素是建造公共房屋用地規劃。澳門土地資源非常有限，增加公營房屋和夾心階層房屋的用地必須考慮澳門整體和長期經濟發展需要。尤其在國家的大灣區建設中，澳門將加快與大灣區的深度融合，澳門的產業和市場將通過與橫琴的深度合作區向內地延伸。未來部分本澳居民（無論是年輕人或長者居民）有可能移居橫琴、珠海或其他灣區及內地城市，也將會影響對本澳公共房屋的需求。
過度衝擊私樓不利穩定
房屋市場包括公營和私營房屋，從周邊其他國家和區域來看，政府提供居所不是主要方案，相當部分房屋供應仍需由私營部門提供。相對而言，私營房屋面積、品質和價格高於公營房屋，是滿足中、高收入階層對更舒適和優質住所的需求，在市場上的比重相對更高。私營房屋市場的穩健發展，不僅可以彌補公共資源建造公屋的不足，而且是促進居民改善居住條件的重要途徑，也是經濟和社會健康發展的保障。公營部門和私營部門提供房屋有着直接關聯。公營房屋供應量增減和訂價與流通條件，直接決定私營房屋的需求和價格走勢。政府房屋政策，包括提供“夾心階層房屋”，需避免對私營市場造成過度衝擊。尤其是，澳門居民的自置房屋率已達較高水準（已超七成五），其中相當比例是私營房屋。從社會整體上看，弱勢群體無力置業，優勢群體已經置業，夾心階層人口的比重和事業發展與提升都是需要考慮的因素。夾心樓仍屬於社會福利，過量增加，可能會擠壓和衝擊私營房屋市場。應避免使夾心房屋片面擴充“類經濟房屋”的供應，從而導致現有私營房屋市場的大幅供求波動或是價格驟降，增加銀行抵押風險和不利社會穩定。
總體來看，新一屆政府推出“五階梯式”房屋政策是接地氣的，有助於紓緩夾心階層購置物業的困難。但是這一政策的有效實施，有賴於土地、房屋、人口、就業和經濟等多方面政策與規劃配套，而且必須清晰界定“夾心層”及其實際需求量，就資格門檻上限、定價和流通機制等問題，進行縝密研究、廣泛諮詢，凝聚社會共識，做好通盤規劃，適度調控，推動澳門長期穩定發展。
澳門科技大學副校長、澳門創新發展研究會理事長
林志軍
