澳門城市總體規劃應放眼全域細化目標

澳門近日公佈的《澳門特別行政區城市總體規劃（二○二○至二○四○）草案》諮詢文本具有歷史意義，是第一份完整包含現有澳門管轄地域範圍的總體規劃。城市總體規劃並非新鮮物，在世界各地和中國內地的城市都積累了大量經驗，很多時候城市總體規劃均需要回應市民所關心的城市發展問題和規劃可行性。

綜合近年來引起過熱議的各種社區問題，本次澳門城市總體規劃應該在以下五個方面加強全局統籌和技術保障：

一、應提升統籌部門權限，由臨時跨部門協作改設城市規劃局，負責總體規劃和詳細規劃編制、執行和監督的統籌保障機構。

澳門政府目前僅有土地工務運輸局下的城市規劃廳負責城市規劃相關工作，在行政級別、業務權限、人員構成上，都難以保障城市總體規劃的實施。總體規劃涉及不同範疇，雖然本次總體規劃編制建立了跨部門委員會，但日後如何常態化、高效率、科學性、全局性的研究、實施、變更和監督城市總體規劃？中國內地的國土空間規劃取代了過去傳統的城鄉規劃，並將自然資源局和城鄉規劃局合併為一個部門，旨在實現“多規合一”的科學統籌。

二、應注重核心指標制定，確保總體規劃在城市公共產品供給符合公眾利益。

總體規劃除了策略性的引導，亦需要在具有戰略性領域設定科學的指標，量化城市總體規劃實施的效果，利於下一輪總體規劃的檢討和改進。尤其是人口、土地使用、住房、綠地、生態、教育、醫療、就業、防災、交通等關乎市民切身利益的指標，確保總體規劃策略可以統籌其他相關領域。總體規劃應對上述指標作出更為具體的分類，包括總體指標和分區指標，使市民看得見、摸得着，並可以監督城市規劃的實施成效。

三、應注重配合澳門輕軌東線、氹仔線和港珠澳大橋等基礎設施，統籌建設知識產業科技軸帶。

知識產業科技軸帶的概念是本次總體規劃的一大特色和亮點，對於澳門產業多元化和融入大灣區科技走廊具有重大意義。然而，產業科技軸帶應該更符合澳門空間發展的現狀和未來，而非僅僅只是圖面上的箭頭。建議配合澳門輕軌東線、氹仔線和港珠澳大橋，串聯關閘——東區2（東門戶）——北安片區（國際門戶，工業區、國際機場、澳門科技大學）——氹仔北區2（澳門理工、旅遊學院、澳門城大）——路氹商業區——路環聯生工業區——澳門大學，可以對接粵港澳大灣區和國際城市，並形成建立在輕軌交通沿線的“門戶——大學——工業——商業——居住”複合型TOD點軸模式，發揮輕軌潛能。

四、應借鑒城市歷史景觀方法，以“澳門歷史城區”保護為依據，統籌澳門半島不同分區發展。

在二○一一年第三十六屆UNESCO大會上提出了“城市歷史景觀方法”（Historical Urban Landscape,HUL）建議，引導不斷演變中的歷史城市能夠保存文化景觀。總體規劃中的分區是對城市歷史景觀保護的單元化管控，目前澳門半島的分區簡單的以統計分區作為依據，忽視了澳門城市景觀的歷史文化特色，更無法解決長期存在的城市發展和景觀保護的矛盾。作為世界遺產城市，澳門應結合城市歷史景觀方法和景觀視線分析，科學劃定澳門城市景觀管理單元，並以此綜合制定澳門全域的建築高度控制，而非僅僅只是幾個簡單的箭頭示意，不具有可操作性。新規劃的分區，更應該從命名上和景觀管理上，直接體現澳門特色，更利於世遺景觀成為城市品牌。

五、應注重山、城、海的全域規劃統籌。

現有總體規劃範圍包含了都市性地區和不可都市化地區，但對澳門管轄海域的規劃僅停留在概念性指引，缺少對整個海域範圍內的功能定位、開發限制、生態保育等的區域管控引導。近日的填海位置調整，說明了之前新城填海規劃編制未能從澳門全局發展的角度對周邊海域與城市關係作出科學的分析，碎片化填海發展具有局限性。因此，對於澳門海域、現有山丘甚至周邊可用區域，都需要一個系統的全域規劃，擬定區域功能定位。對於周邊有可能擴展借用的區域，就算不列入全域規劃內，也應當另外補充說明，大膽假設部分功能使用建議，以便為城市全面發展參考。

總體城規諮詢至今，在很多市民不清晰的領域，總是強調總體規劃不宜過細或者需要等待《澳門歷史城區保護及管理計劃》制定。然而，總體規劃應發揮統籌作用，是城市所有規劃中最頂層設計，從城市層面規劃和制定的相關政策和策略，應該科學嚴謹且具有指導詳細規劃的作用，保障總體規劃所訂立各項策略在下一層次規劃中可以被實施。因此，關鍵位置的功能作用和細化規劃，更能明確總體規劃目標，讓更多的市民理解。

澳門科技大學建築學課程主任、助理教授、城市規劃博士

國家註冊城鄉規劃師、澳門註冊建築師

鄭劍藝