為甚麼說澳門特區的政治體制是行政主導而非三權分立 （下）

有人提出，就算特區不實行三權分立的政治體制，那又憑甚麼說特區實行的是行政主導的政治體制呢？判斷特區政治體制主要特點的依據是甚麼？

憲制法律此中尋

衆所周知，政治體制指的是政權的組織形式，其核心是權力的配置及其相互之間的關係。因此，要判斷一個國家或地區政治體制的主要特點，主要看這個國家或地區的憲法或憲制性法律對於自己國家或地區的公權力配置和公權力之間的關係是如何規定的。有人以基本法中沒有明確出現“行政主導”這四個字為由而否定特區實行行政主導的政治體制，顯然是非常荒謬的。如果這樣理解的話，那基本法中也沒有明確出現“港人治港”、“澳人治澳”的字樣，那特區是不是就不實行“港人治港”和“澳人治澳”了？美國憲法中也沒有出現“司法獨立”的字樣，那美國是不是就不存在司法獨立了呢？這一論斷明顯是站不住腳的。因此，我們不能簡單地以憲法或憲制性法律中是否明確出現相關字樣作為判斷政治體制主要特點的依據，應當從憲法或憲制性法律關於權力配置及其相互關係的相關規定中尋找依據。

政府對立法負責

那麼，基本法在規定特區的權力配置及其相互關係時，是傾向於追求行政管理權、立法權、司法權三種權力之間的平衡，還是有意使行政長官在政治體制中佔據主導和核心的地位，使行政長官及其領導的特區政府的權力較之立法機關和司法機關的權力更為突出和主動呢？要回答這個問題，我們還是要從基本法中找答案。

以澳門特區為例，根據澳門基本法的規定，雖然行政與立法之間也存在相互制約的關係，比如在行政制約立法方面，立法會通過的法案必須經行政長官簽署和公佈方能生效，行政長官有權將立法會通過的法案發回立法會重議；行政長官有權在法定條件下解散立法會；行政長官領導下的特區政府享有廣泛的提案權，就基本法規定的事項享有專屬提案權；行政長官有權委任部分立法會議員；行政長官有權決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據；行政長官有權要求將政府提出的議案優先列入議程，也有權要求立法會召開緊急會議。在立法制約行政方面，特區政府要對立法會負責：要執行立法會通過並已生效的法律，定期向立法會作施政報告，答覆立法會議員的質詢；立法會有權審核、通過政府提出的財政預算案，審議政府提出的預算執行情況報告；立法會有權根據政府提案決定稅收，批准由政府承擔的債務；在法定情況下，立法會可以令行政長官辭職；立法會可以提出對行政長官的彈劾案。

行政顯制約立法

但行政與立法的互相制約並非處在同一水平線上，相較而言，行政對立法的制約明顯更多，也更為有力。比如基本法雖然規定特區政府要對立法會負責，但負責的範圍是有限的，僅限於政府要執行立法會通過並已生效的法律，定期向立法會作施政報告，答覆立法會議員的質詢，立法會不能對政府提不信任案而迫使行政長官或政府主要官員辭職。立法會議員雖然也享有提案權，但其提案權受到基本法的限制，凡涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案，就屬於政府專屬提案權的範疇，議員對此不得提案；凡涉及政府政策的議案，議員雖有權提出，但其在提出前必須得到行政長官的書面同意。行政長官有權委任部分立法會議員，支持特區政府依法施政。立法會雖然有權提出對行政長官的彈劾案，但前提是行政長官涉嫌嚴重違法或瀆職行為而不辭職，而且彈劾案提出的程序要求嚴格，最終還要報請中央人民政府決定。

從基本法的上述規定我們完全可以看出，基本法在規定特區的權力配置及其相互關係時，明顯是把權力向行政長官及其領導的特區政府傾斜，讓行政長官在政治體制中佔據核心和主導地位，讓行政長官及其領導的特區政府相比於立法會享有更為突出的權力，在與立法會相互制約的過程中佔據更為優勢和主動的地位。這完全體現了行政主導的特點。

以偏概全致曲解

綜上所述，特區實行行政主導的政治體制，這是從基本法關於特區權力配置及其相互關係的相關規定中得出的答案，是一個基本事實。對於這一事實，或許有人不喜歡，也有人不願意承認，但我們都必須尊重基本法的規定，不能否定基本法的規定或是將基本法的規定視若無物。如果完全置基本法的相關規定於不顧，在明知道三權分立不能概括特區政治體制中行政長官和行政權處於優勢和主導地位的特點的情況下，仍然堅持使用“三權分立”的概念來概括特區政治體制的特點，那就不是在全面準確理解基本法，而是在對基本法進行片面理解甚至是刻意曲解了。

（小標題為編者所加）

澳門大學法學院高級導師、憲法與基本法研究中心研究員

江 華