從社會政策看新經屋法（上）

澳門特區政府於一九八○年首次推出《經濟房屋法律》，隨着經濟及社會不斷發展，特區政府於二○一一年進行修訂並實施《經濟房屋法》，該法律制度旨在協助具特定收入水平及財產的本澳居民解決住房問題，與促進符合本澳居民實際需要及購買力的房屋供應。

大致而言，現時澳門房屋分為社會房屋、經濟房屋及私人房屋三類。其中，社屋安排是從社會政策角度進行制定，特區政府對社屋申請單位多是從家團角度出發，主要針對弱勢家團，並從社會安全網角度進行考慮，就如維生指數也是特別剔除住屋開支部分來制定；而私人房屋的安排主要受經濟政策（甚至金融政策和財政政策）所影響，例如過去相關利息補貼和貸款擔保計劃，以及相關印花稅等舉措；經屋安排則是處於兩者之間，或者可以說，經屋早期安排是較傾向社屋安排，但經屋後期安排則更接近私人房屋，以致近年討論經屋政策時引起姓“公”和姓“私”的爭論。

實際上，在經屋安排方面，特區政府一直因應着澳門社會的實際情況作出各種調整。賭權開放前，特別是八十年代至九十年代，一大批私人房屋及公共房屋的落成，使得澳門出現房屋供過於求。回歸前，澳葡政府為盤活樓市，推出各種措施鼓勵居民購買私人房屋，而當時在經屋方面，限制也相對寬鬆，主要以評分方式對申請人/家庭進行排序，但在資產方面只要求申請人不得在澳門擁有物業或土地，且不設收入上限，到達相應年數後便可對經屋進行自由買賣。從以上手段可見，澳葡政府當時更多偏向以經濟政策方向來設計經屋政策，依靠市場機制對房屋作資源配置，對於當時房屋空置率較高的情況，從經濟政策的角度處理房屋供過於求的舉措有着其合理性。

然而自澳門賭權開放，澳門經濟高速增長，樓價飆升，澳門居民收入卻不能追上樓價漲幅。根據統計資料顯示，澳門樓價僅在過去十年間，全年住宅單位的平均成交價便從二○○九年的每平方米兩萬三千二百三十五元升至二○一九年的每平方米十萬七千五百二十二元，升幅超過三倍，與二○○三年的平均每平方米約六千元相比，更是已經增長將近十七倍之多。反觀澳門居民收入，從二○○三年月收入中位數四千八百○一元到二○一九年月平均收入中位數一萬七千元，只增長約三倍，因此不少澳門居民感到購買私人樓宇無望，繼而出現經屋供不應求的情況。

澳門政府隨即面臨着嚴峻問題：在資源嚴重緊缺，而申請者卻超過十倍情況下，如何實現公共資源（經濟房屋）的公平配置？如何調整經屋政策，才能找到出路？在這當中，其中一個主要矛盾，實際上是政府到底應沿用過去以經濟政策角度，透過市場機制實現配置房屋，還是轉而以社會政策角度，以促進社會福利、提供社會服務等措施，回應社會對經屋需求。針對這一問題，或可參考澳門大學澳門研究中心的《房屋政策“澳人澳地” 研究報告》，報告中的被訪者周永新教授表示更傾向以社會政策看房屋問題，提出不要把房屋商品化，要抑制市場對房屋過於炒賣，並提出應以家庭而非個人為單位。筆者認為，該建議或為澳門政府如何以社會政策修改現行房屋政策問題上提供了方向。

經屋法新修訂

行政長官賀一誠在二○二○年的施政報告中非常具前瞻性提出房屋階梯可分為五層，包括社屋、經屋、夾心階層房屋、長者公寓以及私人樓宇。顯然，長者公寓是房屋政策的試驗計劃，用於改善居住在舊區長者的生活環境。與過往房屋政策比較，特區政府有意把過去的經屋細分為經屋和夾屋，其中夾屋對象是經濟能力較優的澳門居民，而經屋對象現時則是經濟能力較弱的澳門居民，這樣的安排或可將過去經屋搖擺於社會政策和經濟政策之間的情況區分開來，筆者估計未來經屋會以傾向社會政策原則來設計，而夾屋則以較接近經濟政策來處理。

早前為回應社會訴求，特區政府已進一步修訂經屋法，相關法案於二○一八年十一月十三日獲立法會全體會議一般性通過。經屋法新修訂所涉及的修改主要為擬對家團與個人申請人在年齡上區分，家團代表申請年齡維持現行的十八歲，個人申請人年齡則由二十五歲下調至二十三歲，並且未來經屋只能以買入價售回房屋局，不可流入私人市場。這些修改引起了坊間較大爭議，很多市民表示希望申請年齡能維持在十八歲，並讓青年有更多機會購買經屋；對於原價售回房屋局，有居民表示售價應按照市場價格及通脹作出調整；而至於只能售予房屋局，有反對聲音指出此舉讓業主無法實現向上流動，缺乏合理性。不過，筆者卻認為經屋法的新修訂是為了使經屋回歸社會政策而作出的修改。

陳建新

澳門大學社會科學學院

政府與行政學系公共行政碩士課程主任