取消批准圖片展的合法性分析
日前，市政署取消批准某團體圖片展覽活動和駁回其聲明異議。本文認同市政署依法取消批准有關圖片展的決定，並認為有關駁回聲明異議決定適當和合法，理由主要如下：
一、公共利益和合作義務
市政署在作出批出場地等決定應顧及公共利益和防疫安全。本澳現受到疫情威脅，根據第2/2004號法律《傳染病防治法》第三條（合作的義務），為達致預防、控制和治療傳染病的目標，個人及公共或私人實體均有義務與主管實體依法緊密合作，遵守主管實體所發出的命令及指引。為預防疫病，應尤其避免聚集／聚會，以及避免到人多擠迫地方逗留。事實上，市政署原批准通知函內備註2已有特別註明：“或會因應工程或配合防疫工作需要，通知取消／中止舉辦是次活動”；市政署基於公共衛生安全和防疫工作需要，可對借用公共地方舉辦活動的審批依法作出變更，符合善意原則。當前，全球疫情亦處於複雜嚴峻局勢，本澳防疫工作亦面臨不少不確定因素，可見特區有必要致力減少新病毒於社區傳播風險之措施，也是為避免出現人群聚集，維護廣大市民健康安全，以落實本澳防疫工作為大前提，有關工作在現階段而言亦為最適合本澳之公共利益。為此，市政署依法作出取消批准有關圖片展的決定是恰當和符合公共利益。
二、合法性原則
1、合法性原則與市政署法定職責
基本法為澳門特別行政區的法制建設劃定框架，澳門特別行政區一切法律法規必須在符合基本法前提下建構，且行政當局的行為也應符合基本法規定。例如法規的制定不能違反體現於基本法內的合法性原則（包括法律優先原則和法律保留原則）。行政當局（包括間接行政當局）的行為尤應首先遵守作為行政活動重要準則的合法性原則，在理解該原則時，應同時結合《行政程式法典》第三條 （合法性原則）和基本法相關條文的法律精神。根據基本法第65條，合法性原則是這樣表述的：“澳門特別行政區政府必須遵守法律”。合法性的含義是履行全部的“合法性整體”。此外，基本法第2條規定的“依照本法的規定實行高度自治”，要求澳門的行政、立法和司法機關的所有活動應與基本法相符；基本法第11條第2款亦規定“澳門特別行政區法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”此等規定均為合法性原則在基本法體現，合法性原則具有兩面性：一是行政當局的行為不應違反適用於該行為的法律規定，法律高於其他規範性文件（法律優先原則）；二是行政當局作出的行為必須符合現行法律規定，且不能規範屬保留予立法機構的事項（法律保留原則）。
《行政程式法典》第三條（合法性原則）規定，公共行政當局機關之活動，應遵從法律及法且在該機關獲賦予之權力範圍內進行，並應符合將該等權力賦予該機關所擬達至之目的。在立法會制定第9/2018號法律《設立市政署》時，提案人在理由陳述尤指出兩項基本原則：一是遵循基本法相關規定；二是符合澳門發展現實需要。基本法亦規定，“澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。市政機構的職權和組成由法律規定。”市政機構的“非政權性”意味其不具有政治職能，不是政權組織，但並不排除行政職能。
為謀求公共利益，市政署獲第9/2018號法律授權行使某些當局的權力，例如允許單方面作為行政行為。另外，為符合基本法的規定和滿足民生需要的職責，在第9/2018號法律第三條（一）尚規定“市政署負責增進社會各社群的和諧共融，為促進公民教育；”同時，為配合第9/2018號法律執行，透過第25/2018號行政法規（市政署的組織及運作），市政管理委員會在文康及公民教育範疇，有職權舉辦文康及社區慶祝活動，提供文康設施，以及推動公民教育的培訓及宣傳工作（第四條第二款（一）項）；市政署公民教育處主要有下列職權，例如：規劃、促進及執行市政署職責範圍內的公民教育工作（第十五條（一）項）；管理澳門基本法紀念館，為通過推廣該館及其各項活動，宣傳《澳門特別行政區基本法》（第十五條（六）項）；鼓勵及推動市民參與愛國愛澳的活動（第十五條（七）項）；管理及推廣市政署管轄的民族雕塑園（第十五條（八）項）等。為此，市政署的文康職責主要是以社區為基礎、以公眾為對象，包括在公民的教育培訓及宣傳工作方面。在與其他部門分工上，市政署則着重提供促進睦鄰關係，加強市民大眾聯繫等性質的康樂活動；同時，市政署亦會依法透過在相關活動中加入倡導公德和做個好公民等的意識。例如，隨着上述市政署各新法律的實施，市政署已透過組織活動，更好加強社區服務與市民大眾的互動關係，構建和諧社區，市政署在文康及公民教育方面進行大量工作，例如有關《憲法》及基本法活動，以及“訪孔學禮”等。例如已把民族雕塑園遷到何賢公園，又設有展覽館展示五十六個民族服飾及用具，透過雕塑、基本法紀念館及金蓮花廣場，打造成一個公民教育及愛國愛澳的地點等。
然而，上述圖片展內容極具政治性，所謂的“公民教育”亦與有關法律規定，乃至與特區的施政方針和澳門社會所提倡的愛國主義公民教育根本目的相違背。事實上，愛國愛澳和社會穩定的價值觀是澳門社會的共識和核心價值，特區不斷加強中國歷史教育，開展弘揚中華傳統優秀文化及推廣中華傳統禮儀文化教育，增強學生的國家和民族認同感。培養愛國主義觀念、開展愛國主義教育，使愛國主義精神薪火相傳亦是特區政府施政方針的重要內容。
2、《憲法》和基本法共同構成特區憲制基礎
值得補充的是，即使第2/93/M號法律和基本法確保居民的集會權及示威權，但同時對居民的集會權及示威權行使的條件、要求、程序等也作出規定，例如前者賦權治安警察局局長對集會和示威活動加以適當控制。這種控制的合法性前提是，法律允許對集會權與示威權的行使“在法律規定之情況下”加以限制或制約（第2/93/M號法律第1條第3款）。此外，基本法第40條第2款亦對於澳門居民享有的權利和自由“依法規定”而加以限制。
同樣，《憲法》也在51條規定“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。”值得強調的是，第2／93／M號法律為規範基本權利的行使、平衡不同個人行使權利的需要，考慮到《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於澳門特區的要求，於第2至4條專門設定禁止性規定，包括根據現行法律的相關規定，不容許舉行違反法律的集會及示威；有關的限制或制約是基於公共安全、公共秩序及安寧，以及保障他人的權利和自由的需要作為主要考慮。（尤其參見立法會第一常設委員會第3／VI／2018號意見書第9至12頁）相反，如容許舉行有關圖片展活動，則等同於公開允許居民在疫情下聚集，創建一個與整體抗疫措施和特區政府勸告相互違背的平台，而從有關圖片展活動性質來看，亦無疑實質上干預內地政治和攻擊中央政府，以及內地實行的政治和社會制度；然而，在“一國兩制”下，澳門居民應當尊重國家實行的中國特色社會主義制度 ，不能濫用言論和集會自由抹黑攻擊中央政府，這是一條主要的憲制原則，且有關政治活動違反這一憲制基本原則。
事實上，澳門特別行政區的設立及其制度是基於國家憲法的有關安排而來。《憲法》第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”第62條規定：“全國人民代表大會行使下列職權：…（十三）決定特別行政區的設立及其制度。”據此，全國人民代表大會制訂並通過了《基本法》（一九九三年三月卅一日）。根據基本法的規定，澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。（基本法第1條、第2條及第12條）；中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預特別行政區依照基本法自行管理的事務（基本法第22條）。基本法的上述規定及相關項規定分別確立一系列有關澳門特別行政區的憲制基本原則，確保澳門特別行政區管理其內部事務，實行“一國兩制”、“澳人治澳”和高度自治。這些特別行政區憲制基本原則由於根植於《憲法》和由全國人民代表大會所制訂。這些憲制基本原則之一就是澳門與內地各省、自治區、直轄市之間，乃至港澳特別行政區之間，也不得相互干預各自依憲法和基本法自行管理的事務；更不能侵犯中央依據憲法和基本法所享有的涉及特別行政區的所有權力。澳門特別行政區的行政、立法、司法機關等依法履行職責時，均不得違背上述特別行政區的憲制基本原則（另可參閱終審法院第94/2019號合議庭裁判）。
綜上，個人認同對租借場地決定作出應符合市政署法定職責，此乃遵守合法性原則體現。在社區教育方面，市政署有職責增進社會各社群的和諧共融，推動市民參與愛國愛澳的活動，落實基本法和相關法律的規定，以培養愛國愛澳的良好公民，構建和諧社區。為此，市政署的決定完全符合合法性原則（包括上述特別行政區的憲制基本原則）。
三、小結
圖片展活動不論涉及甚麼內容，均應遵守法律規定，但行政當局作出不允許決定時需明確指出有關事實和法律理由。在社區教育方面，市政署須按職能增進社會各社群的和諧共融，推動市民參與愛國愛澳的活動，落實相關法律的規定，以培養愛國愛澳的良好公民，構建和諧社區。本案中，取消批准和駁回聲明異議決定理由充分，包括事實和法律理由組成，任何人不應因申訴不成功，作無依據揣測或指責。
相反，為確保當事人申訴權，當事人亦獲依法通知可行使申訴權利，包括有權訴諸法院權利。有關決定作出不僅合法，且在限制權利時亦是嚴格遵循適度原則和公共利益平衡的基礎上，對市政署本身職責、居民權利行使和公共利益依法進行審慎和平衡考量，而非任意禁止市民權利。此外，在“一國兩制”下不能透過政治活動攻擊中國內地政治制度，在遵守合法性原則方面，維護憲制基本原則恰恰是更重要的法律利益，以及有效維護《憲法》、基本法和“一國兩制”在澳門特別行政區的有效落實。
全國人大常委會澳門特別行政區基本法委員會委員、市政諮詢委員會成員、執業大律師
李煥江
