建設行政責任制度 深化公共行政改革
回歸以來，澳門特區推行了包括陽光政府、科學決策、精兵簡政在內的各類行政改革，提升了政府管治能力，但仍然存在着一定的問題，被詬病“改革緩慢”、“成效不彰”。這是因為回歸以來的公共行政改革主要致力提升施政透明度、提高政府決策的科學化和民主化，以及理順架構職能，卻沒有從根本上觸及澳門公共行政改革的深層次問題──責任問題，最終導致公共行政改革的整體效果不盡人意。
行政長官賀一誠在“協同奮進 變革創新”的參選政綱中，闡述了以“提升公共治理水平”為首的五大施政構想。如何提升澳門的公共治理水平？賀一誠重點強調要通過系統檢討目前運行的公共行政授權體制，以解決機構重疊、職能交叉、權責脫節等突出問題為導向，進一步深化公共行政改革。筆者認為，澳門下一階段的公共行政改革，應着重建設行政責任制度，明晰層級責任，釐清部門責任，落實官員問責，弘揚責任文化，建設服務型政府。
審視授權體制 明晰層級責任
澳門的授權體制有彈性大、靈活性強的優點，可以應對複雜多變的社會變化，但與此同時，授權權力是有期限的，權力到了期限之後需要進行權力的再授予和續期，無疑增加行政成本，降低行政效率。澳門的授權體制更大的傷害在於，由於授權行為缺乏詳細而具體的規定，導致澳門特區政府上下級權力關係不夠硬性，可能出現授權權力的人格化配置，從而造成由於上下級權力不清而導致上下級責任不明的結果。
在澳門的行政授權制度下，除了局長部分權力來自組織法的授予外，自行政長官以下的司、局、廳、處各個級別的權力基本上都是上級授予的權力而不是法定的權力。而且，澳門的行政授權制度，並沒有具體規定授權的種類、範圍、大小、多少等內容，授權行為的自主性較大。從澳門公共行政的實踐看，似乎各層級和各部門官員授權行為的做法大同小異。但從制度安排上看，澳門的行政授權可能產生授權權力的人格化配置，即由某位官員根據實際情況，對權力進行不同程度的授予和安排。
授權行為的人格化配置，會導致不同的司和局的權力結構有所不同，從而導致特區政府權力結構的複雜化。由於授權權力的多少、種類都有不確定性，導致政府的權力結構具有一定的不可預期性。各司、局權力結構有所不同的不良結果是，權力關係不完全是法定的而帶有人格化特徵，從而可能導致責任關係不清。授權體制下的責任關係如何界定？這在法理上存在三種意見。一種是根據權力與責任一致的原理，認為被授權者應該擔負相應的責任，也就是授權鏈條的終端承擔責任；另一種則是堅持授權不授責的立場，認為授權者在授予權力的同時，仍然保留着權力擔當者的角色，應該由授權鏈條的起點即授權者承擔責任；第三種是認為層層授權體制中的每個結點都需要承擔相應的責任，因此授權體制下每一層官員都要共同承擔責任，授權體制下應該共同擔責的局面。可見，授權體系下，上下級關係出現責任關係不清晰的困局。
因此，要明晰上下級的責任關係，就需要審視行政授權體制。從目前的情況下，一是要不斷細化規範授權行為，規定甚麼樣的權力是可以授權的、甚麼樣的權力是不可以授權的、甚麼樣的權力是鼓勵授權的等；二是要引入更多的法定權力，逐步過渡到以法定權力為主，授權權力為輔的權力格局，使各級官員的權力有切實的法律依據。這樣，一方面，通過上下級的權力的法定配置，確保形成由上而下的層級制約，確保政令暢通，讓上下級的層級節制關係更多地體現在法定職能權力的層級節制而不是諸如人事權、財政權的管理權的層級節制；另一方面，可以發揮授權體制靈活性強的優點，鼓勵更多的例行性權力向下授權，達到放鬆管制、釋放基層能量、減少行政程序、提高行政效率的目的。其中，可着重討論確立司的組織法，夯實司級的法定權力，避免司長有法定權力而司沒有法定權力、局有法定權力而司沒有法定權力的尷尬。
加強統籌協調 釐清部門責任
當代公共行政理論發現，居民面對的並非整體化的政府，而是碎片化的、部門化的政府。也就是說，在現實的公共行政世界中，居民面對的政府是以部門政府的形態出現的。比如，居民接觸的特區政府，更多的是指身份證明局、交通事務局、社會工作局等部門化的政府。因此，建構行政責任制度，除了清晰上下級的層級責任關係之外，另外一個主要的支點就是落實部門責任。
落實部門的組織責任首先依賴於部門組織績效的評估，通過部門組織績效的評估，激勵績效較差的部門改進績效，宣傳績效較好部門的寶貴經驗，從而促成部門對公眾負責，推升部門公共服務的品質。可喜的是，第三、四屆特區政府已經推行了政府績效治理制度，《澳門特別行政區五年發展規劃（二○一六至二○二○）》將“績效評審制度，引入中立評估機制”作為一項經濟社會發展的核心指標，決定以兩年為一周期，恆常地對部門的公共服務素質進行評估，為強化部門的組織責任樹立了良好的基礎。
落實部門的組織責任還要着重避免部門間合作中責任空心化的問題。當前，隨着公共事務管理的日益複雜，不少公共問題無法單獨依靠某個職能部門來管理和解決。由此，部門與部門之間經常會展開合作，共同完成對某項公共事務的管理。回歸以來，面對公共事務管理的日益複雜化，澳門特區政府也廣泛設立了跨部門合作工作小組。從澳門特區政府跨部門工作小組運行的實際成效來看，跨部門合作小組的工作成效並不理想，尤其是跨司之間的跨部門合作的工作成效，更是受到社會的質疑，比如辦理手續需重複提交類似文件及奔走多個部門、 “跨部門工作”依舊是各個部門各自管理等。
要提升跨部門合作的成效，就要建立跨部門合作的統籌機制和責任機制，釐清跨部門合作中的責任關係。本質上，跨部門合作是平等主體之間的合作，這種合作結構是網絡狀的，即合作中不存在等級組織結構下的權威中心協調，而是一種多中心的協調和合作。因此，在跨部門合作中，要確立好統籌跨部門服務的牽頭主體和核心，界定跨部門合作中的承擔主導責任的部門，避免在合作中陷入“責任空心化”的困境，杜絕跨部門合作中各個部門互相推諉、互相卸責的情況發生。
完善問責機制 落實官員責任
建設行政責任制度的第三個依託是落實官員的責任。回歸二十年來，澳門特別注重官員問責制的建設，也出台了相關的法律法規。然而，官員問責制的實踐經驗表明了，官員問責制的運轉並非十分順暢，社會質疑官員問責制形同虛設。究其原因，當前澳門官員問責制是一個較為粗獷的制度體系，問責規定顯得籠統和抽象，缺乏對問責主體、問責對象、問責程序、問責事項、問責標準、處分等級等問責環節的系統化、精細化的制度規定。使官員問責制在實踐和執行過程中不容易操作和落實。
因此，完善官員問責制、落實官員責任，是深化公共行政改革的重要內容。完善官員問責制，首先要建構一套科學化的問責事項和問責標準的坐標體系，明確政府官員的失範行為及其對應的問責方式。如果缺失了這套體系，就等於缺乏問責的依據，難以真正開展對政府官員的問責。尤其是當被問責的政府官員的行政級別較高時，如果缺乏明確的問責事項和問責標準作為問責的依據，要進行官員問責就更加困難。因而，在問責制度的程序設計中，釐定政府官員的問責事項和問責標準顯得特別重要，可以有效防止問責的彈性空間過大而出現問責不公平的現象。
其次，官員問責不同於公務人員問責，未來澳門官員問責制要還原官員問責的本色，突出領導及主管人員的特定責任問責。當前澳門領導及主管人員的問責情況可分為兩種身份的問責，及基於違反一般公共行政人員義務的問責及違反領導及主管人員特定責任的問責。從澳門官員問責制的運行實踐看，對領導及主管人員的問責，主要是基於違反一般公共行政人員義務的問責。這可以從澳門對官員違反紀律的調查與處理方式中得到反映。為此，檢討澳門官員問責制，需要理清領導及主管人員的雙重責任，將領導主管人員的特定責任放在主要層面的責任，重點追究官員在諸如“效能低下”、“執行不力”、“不認真履行管理職責”、“重大決策失誤”、“監督不力”等方面的責任。
最後，循序漸進引入包括社會問責、公眾問責等“異體問責”方式，推進官員問責主體的多元化。在西方發達國家，問責制有多種表現形式，官員不僅要向上級負責，更要向立法機關、司法機關、新聞媒體、社會大眾負責。對實行行政主導的特區政府而言，澳門官員問責制主要體現的是委任官員向民選官員負責。因此，官員問責制的主要內容是問責官員向上級負責，向行政長官負責，這是沒有異議的。但與此同時，從官員問責制的長期發展趨勢來看，社會問責和公眾問責應該佔有重要的一席之地，從本質上看，官員問責制不應該只是單一的向上級負責，而是向上級負責和向社會負責的結合。
弘揚責任文化 提升責任意識
弘揚責任文化，提升公務人員的責任意識，是建設行政責任制度的第四根支柱。眾所周知，當前澳門特區政府普遍流行“多錯多錯、少做少錯、不做不錯”的消極行政文化，埋堆文化和卸責文化較為盛行。這種消極的行政文化與建設行政責任制度、建設服務型政府是格格不入的。建設行政責任制度，除了要做好明晰層級責任、釐清部門責任、落實官員責任之外，更重要的是要在一般公務人員中樹立一種“勇於擔當”、“敢於承擔”的責任文化，變革“不作為、怕擔當、怕負責”的消極行政文化。
培育責任文化，在特區政府並非沒有生長土壤和生成環境。不少公務人員反映，特區政府多數公職人員有着很好的為市民服務的責任意識和責任文化。未來在提升責任文化的改革中，一方面要注重對先進榜樣的宣傳，從先進人物的宣傳中傳遞和滲透責任文化和責任意識。比如，在近幾年“主管荒”的衝擊中，不少主管仍然堅守主管崗位，其秉持的就是一份責任意識和責任文化，這份責任意識和責任文化值得大力宣傳和傳播。另一方面，要不斷增強公職制度的激勵性，刺激公務人員不斷學習和進步，真正提升公務人員的士氣。事實上，很多新入職的公務人員一開始富有“敢於承擔、勇於拼搏”的理念，但這一份熱情和幹勁很容易由於相關的公職制度缺乏激勵性而消沉和萎縮。因此，應適當增強公務人員晉升制度、薪酬制度、評核制度的激勵性，促使公務人員的責任意識歷久彌新、經久不息。
鄞益奮
（澳門理工學院社會經濟與公
共政策研究所所長、副教授）
陳慶雲
（北京大學政府管理學院教授、澳門理工學院名譽顧問）
