《澳門都市更新法律制度》諮詢文本的若干意見及建議

一、前 言 澳門回歸祖國後，社會快速發展，部分早期落成樓宇漸現老化現象，日久失修，舊樓的問題突出，且部分社區的設施老舊，衛生情況惡劣。為此，特區政府早在二○○六年已提出“舊區重整”的概念，並進行立法工作，最終因相關法案未能銜接其他的法律而被擱置。直至近年，特區政府再提出“都市更新”的概念，諮詢文本內展示新的概念，較舊區重整的概念更豐富，貼近澳門未來的發展。 從社會現實和客觀條件而言，本澳城市人口高度密集，土地資源不足等原因，使都市更新的發展很大程度上受到了制約，並具一定的難度。 近年，特區政府已為都市更新準備了大量的前置工作，如成立了都市更新委員會、制訂了第2/2019號法律《重建樓宇稅務優惠制度》和第8/2019號法律《都市更新暫住房及置換房法律制度》，以及設立了都市更新股份有限公司等。 本會認同諮詢文本內都市更新的概念，認為有必要就都市更新的法律制度進行立法。然而，都市更新是一項複雜且具持續性的社會工程，對澳門未來的發展，都市更新不僅是舊樓重建，還涉及整個社區的重建、活化、道路交通配套、社區公共設施、休憩空間的設置及文物保育等。在此，顯然首先要求整體的城市規劃，倘欠缺城市的總規劃及長遠的發展，即使完成都市更新的法律制度，亦會因配套不完善，無法實際進行及推動都市更新。 故此，本會認為應先制訂城市的總體規劃，再進行都市更新，讓都市更新配合總體城市規劃，方能全面執行及發展都市更新。 自諮詢文本公佈至今，在坊間引起廣泛討論，各界均認為都市更新能活化城市風貌，改善居住環境。然而，不少市民亦擔心，都市更新會侵犯其私有財產權，故如何保障受都市更新影響的利害關係人，自然是都市更新法律制度的重點。 此外，本會亦關注到諮詢文本內在文物保護方面着墨較少。事實上，都市更新不代表所有舊建築均須拆卸重建，都市更新應配合澳門整體文化遺產的保護規劃，避免陷入“更新即要重建”及“更新即容不下世遺”的誤區，缺乏文物保護與都市更新的協調，將無法有效保護“澳門歷史城區”此一大特色。 基於此，本會以下將着重就諮詢文本中對利害關係人的保障部分及與文化遺產的保護給予意見及建議。 二、應以單位置換——即“舊樓換新樓”為優先，現金補償為輔。 諮詢文本第三章建議——受都更影響的業主採用多元化補償的措施，包括單位置換——“樓換樓”、現金補償及特別津貼等，可因應不同的情況協商。 對此，本會認為都更應以單位置換，即舊樓換新樓為主要做法，以鼓勵及吸引業主參與都更。 都更是一項複雜及具持續性的工程，當中必然包含樓宇重建。參考報章資料可見，本澳以往由業主自資重建舊樓的項目寥寥可數，以二○一一年青洲明興樓重建項目可供借鑑。明興樓當年被列為危樓，及後得到百分百小業主同意重建，重建項目於二○一四年十一月動工，歷約兩年完成，新大廈比原建築新增了一層，各業主需要支付37萬至74萬元建築費，建築商則以250萬元認購兩個單位，樓價差額用作彌補建築費。 然而，並不是所有舊樓重建都能如此順利，位於新橋區的福寧大廈拖延了近四年才能取得百分百業權同意；水上街市附近的海德大廈在二○一○年出現傾斜、漏水等問題，但經歷七年才最終得到全體小業主同意開展拆卸重建。最轟動的善豐花園重建事件，亦因商舖業主不同意而經政府跨部門及社團協助墊支重建費用才開展重建。 由此可見，在本澳不同地區進行都更所面對的問題亦可能不同，因為對樓宇採光及空氣流通至為重要，故在不違反現行街影法尤其是76度斜角線的規定的情況下，部分區域的樓宇具備重建後增加樓宇高度和容積率的條件，例如重建前為五層的樓宇，重建後則可能為二十層的樓宇。部分區域的樓宇則不具備放高的條件，例如重建前為五層的樓宇，重建後則仍為五層的樓宇。 本會認為，在進行都更時，在不違反現行街影法尤其是76度斜角線的規定的情況下，應首先增加地積比率、容許放高樓宇增建單位，從而將所獲得的利潤補貼重建的建築費。 此舉可避免業主負擔過高的建築費，甚至可免除支付建築費，例如重建前為五層的樓宇，重建為則為二十層的樓宇，當中可將重建後所獲得的新建的十五層樓宇單位作為利潤去覆蓋重建所需的建築成本；有關樓宇建成後，安排原單位業權人回遷到新建單位。若基於城市規範或其他原因以致未能原居回遷，則按同區或其他區的單位，亦可以按《都市更新暫住房及置換房法律制度》所規範的置換房進行“舊樓換新樓”。 此外，新建的十五層樓宇單位為多出來的空間，可作為安置其他受都更影響居民的單位，以逐批輪轉的方式將都更對居民的影響減至最低。 有關做法只是令到相關業主喪失了原單位的業權，或在具條件回遷前暫時喪失。然而，完成都更後，相關業主仍享有新單位的業權，都市更新執行主體沒有實際損害或侵犯該等業主的業權。此外，必須注意，重建後樓宇必然會升值，例如重建前僅為一市值300萬的“唐樓”，重建為則為市值600萬的“電梯新樓”，換言之，業主在當中賺取了300萬的差額，這樣，並不會增加住“唐樓”的業主的經濟負擔，只會增加相關業主的財富。 這方面，本會訪問了小部分舊區的居民，對於業主無需支付任何建築費用而可獲得新單位回遷的方案，受訪的舊區居民均舉腳贊成，並認為即使不能原區回遷，按其他區域回遷亦無不便，例如由祐漢區搬到下環區，理由在於，都更後的交通配套一定更好，出入一定更方便。此外，中老年人亦贊成這個方案，因擔心將來年紀大而無法行樓梯，都更重建後回遷到有電梯的新樓就算將來要坐輪椅出入都無問題。 其中一名受訪者表示其居住的五層高樓宇有一個單位，居住了一位五十多歲的女士不能走動，只能請一個外傭每天買餸煮飯照顧其起居飲食，其子女一星期只來探一次左右，如果能夠藉都更重建後換一個“電梯樓”的單位，該外傭便可以用輪椅推該女士出去公園走走，令該等人士能安享晚年。 由此可見，因容許放高樓宇增建單位及增加地積比率，從而彌補建築費用，業主在無需支付建築費用的情況下可獲得增值後的新建單位，本會相信此為一大誘因，可以吸引業主積極參與都更，推動都更的發展，以避免未能就重建樓宇達成共識以拖慢整個社區的發展；同時，亦可避免都更淪為地產商謀利迫遷小業主的地產項目，以及消除都更侵犯市民私有財產權的憂慮。 另一方面，針對不具備放高條件的樓宇，例如重建前為五層的樓宇，重建後仍為五層的樓宇，因不具備將新建單位作為利潤去覆蓋重建所需的建築成本的情況，本會建議可參照善豐花園重建的情況，由政府補貼適當建築費用，以鼓勵業主參與都更。 理由在於，都更不僅僅是舊樓重建，還涉及整個社區的重建及活化。在城市規劃下，各區都更的情況均有不同，經各區的重新規劃，可能會出現有地皮空置可收回的情況，例如舊區存有十棟五層的樓宇，在容許放高的情況下，都更拆除該十棟五層的樓宇，改建兩棟三十層的樓宇已可安置回該十棟五層的業主，同時亦可騰空土地，讓政府收回部分地皮發展，此時所獲得的利益遠大於補貼重建的建築支出。 此舉亦可確保各個受都更影響的業主的私有財產權及居住權不受影響，以落實“人人有屋住”的安居惠民政策，亦符合諮詢文本第一章中都更的目標及原則，尤其落實合理利用土地和優化居民生活質素的目標。當然，為免有業主濫用政府補貼的情況，建議僅有一個單位的業主方可申請政府補貼，具有多個單位的業主則不可申請。 再者，本會認同都更的補償措施必須多元，可因應不同情況，讓都更執行主體與業主協商，盡量鼓勵業主參與都更，讓受影響的業主獲得最大的保障。 另一方面，本會關注有關已取得進行都更的最低業權百分比的情況下，針對餘下份額不同意進行都更的業主的保障。 諮詢文本第四章內對樓宇重建的百分比作出以下的建議： ——樓齡三十年或以上至四十年以下的樓宇需90%的業權人同意； ——樓齡四十年或以上的樓宇需80%的業權人同意； ——被權限部門認定為殘危或危及公共衛生或安全且已被拆卸的樓宇需60%業權人同意。 本會同意諮詢文本內設置的百份比，但認為最重要的是對餘下百分比業權人的保障。 基本法規定本澳居民的私有財產權受到保護，但這種保護並不意味着私有財產權受到絕對的保護。理由在於，基本法中亦規定特區可依法徵用私有財產，在現行法律第12/92/M號法律及第43/97/M號法律均規定，因公益而被徵收的情況下，需對利害關係人作出補償。 本會認為針對不同意都更的剩餘比例的業權人，都市更新執行主體在整合該等樓宇的業權推動都市更新時，最終因窮盡一切的手段，仍未能取得剩餘的業權，在迫不得已的情況下，進行強制出售或諮詢文本內所建議徵購的情況下，對受影響的業權人，均應以單位置換——即“舊樓換新樓”為優先補償原則，使影響減至最低。 即是說，在通過最後手段介入，即不論是強制出售抑或徵購的情況下，均應只是形式上的強制出售或徵購，即進行強制代理，由都市更新執行主體形式上購買該等剩餘業權的單位，待有關樓宇建成後，必須按原有被拆卸單位業權為基礎換回同等，或相若不多於10%面積的新建單位予該等業權人，若基於城市規範或其他原因以致未能原居回遷，則按同區或其他區的單位，亦可以按《都市更新暫住房及置換房法律制度》所規範的置換房進行“樓換樓”。當中，必須規範按原有單位的面積，而非單位所佔的建築比例進行“樓換樓”，以對受影響的業權人達致最大保障。 針對身份不明或失蹤，且無法安排代理的人士，則由都市更新執行主體強制託管，即由都市更新執行主體暫時託管新建單位，待找到業主後，由都市更新執行主體將新單位交還給業主。 本會認為以上做法符合基本法中對私有財產的保障。理由在於，有關做法只是形式上侵犯了該等業權人的業權，即該等業主只是喪失了原單位的業權，或在具條件回遷前暫時喪失。然而，完成了都更後，都更執行主體必須按原有被拆卸單位業權為基礎換回同等或相若不多於10%面積的新建單位予該等業權人，而非強制或讓都更執行主體自行選擇以現金補償予該等業主，此做法可使該等業權人仍享有新單位的業權，即都市更新執行主體沒有實際損害或侵犯該等業主的業權。 正如上述，都更是一項複雜及具持續性的工程，在本澳不同地區進行都更時面對的問題亦可能不同，部分區域的樓宇具備重建後增加樓宇高度和容積率的條件，例如重建前為五層的樓宇，重建後則可能為二十層的樓宇，部分區域的樓宇則不具備放高的條件，例如重建前為五層的樓宇，重建後則仍為五層的樓宇。 針對重建後具備增加樓宇高度和容積率條件的樓宇，重建後獲得的利潤大於重建所需的建築成本。按理說，選擇回遷的業主應不用付出價金去購買重建後的新單位，故此，就重建後具備增加樓宇高度和容積率條件以覆蓋建築成本的樓宇，此時適用“樓換樓”原則上沒有對實施都市更新的主體造成財務影響。 然而，無可否認，針對重建後不具備增加樓宇高度和容積率條件的樓宇，可能存在重建後獲得的利潤不足以覆蓋重建所需的建築成本的情況，此時強制適用“樓換樓”作補償的話，對實施都市更新的主體會造成財務影響。 參考鄰近地區香港的做法，香港在推動市區重建的過程中，會為受重建影響的業主提供現金補償，其額為被市區重建局收購的住宅單位的市場價值，同時加上一項特惠津貼，該津貼相當於鄰近地區一個樓齡假設為七年而面積相若的重置單位的差價。換言之，不論樓齡多舊，業主都能按新樓價值的標準收取現金補償。 本會認為針對以上情況，則可例外適用現金補償，以賠償該等業權人，但強制出售或徵購時，以獲得現金作補償的情況下，有關變賣底價應劃一按周邊同區樓齡十年的價值作變賣底價，以最大的保障有關業權人。理由在於，相關業主的確會喪失有關單位的業權，故應將該等侵害減至最低。 此外，在整合該等樓宇的業權以推動都市更新時，對不可能適用“樓換樓”，須以現金補償時，應由都市更新執行主體負責舉證。例如其要舉證，倘若進行“樓換樓”，會對實施都市更新的主體造成嚴重的財務影響、建築成本及利潤不足以支持“樓換樓”等。 基於以上所述，就不同意都更的剩餘比例的業權人，當都市更新執行主體整合該等樓宇的業權推動都市更新時，應優先適用“樓換樓”，以確保基本法中對私有財產權的保障，僅在經都市更新執行主體舉證的例外情況下，方可適用現金補償，有關補償應劃一按周邊同區樓齡十年的價值作變賣底價，以最大保障受影響的業權人。 三、針對獨居人士及租客的保障 正如上述，本澳舊樓日久失修問題突出，部分社區設施老舊，衛生情況惡劣，可見，舊區應當為最需要都更的區域。無可否認，都更或多或少均會影響到各個業主，就算選擇“樓換樓”的業主，進行都更的期間，其要面對搬遷及住屋的問題，選擇以現金補償的業主，亦要面對購房的問題。 然而，舊區的居民多為年老、低收入、或者依靠援助金生活的獨居人士，尤其存在獨居長者的情況。可以預見，舊區實施都市更新時，鑑於有關樓宇的樓齡，相關業主所獲得的現金補償一般比樓齡較新的少，而都更樓宇重建，亦不是短時間可完成。故為數不少的年老、低收入、或者依靠援助金的獨居人士，可能害怕等待樓宇重建的時間會太長，欲選擇以現金補償，然而，其所獲得的現金補償，可能不足以在其他地區購買單位或租賃單位居住，此時，該等獨居人士尤其是獨居長者的業主便會面臨住屋問題。 本會認為，針對以上情況，可例外地規定，該等人士受都更的影響，在收取現金補償情況下，相關現金補償不會計入該等獨居人士申請社會房屋的資產限制中，使該等受都更影響的獨居人士在符合條件下申請社屋居住，以保障其權利，此亦是基本法中對老年人的關懷及保護的體現，亦符合特區政府一向關注長者的施政方針。 另一方面，坊間有意見認為諮詢文本內的補償方案均只針對業主，似乎忽略了對租客的保障。的確，很多時真正使用單位的是租客，非業權人，故進行都更時，真正受住屋影響的是租客而非業主，此看似應對租客進行保障。 惟不應忘記，租賃關係僅是一私法關係，有關單位進行都更時，真正受影響的僅是業主的業權，在業主同意都更的情況下，此與一般帶租約的買賣並無太大分別。 即是說，在一般樓宇買賣中，倘若有關單位上附帶租約，新業主不打算連租約購買的話，均會要求賣家先終止單位的租約，確保單位能“交吉”。換言之，在都更面對着有關單位帶有租約的情況下，若相關單位的業主同意都更的話，都市更新執行主體亦應只會要求業主將單位“交吉”，以便順利完成都更。至於如何與受影響的租客商討補償，確保租客遷出，則僅是業主與租客之間的私人關係。 倘若硬性規定在都更的情況下需同樣對租客補償的話，變相介入了業主與租客之間的租賃關係，亦可能造成業主惡意將單位出租，以便向都市更新執行主體爭取不合理的補償。 故此，在業主同意都更的情況下，本會認為不應在都更法律制度內制定對租客的補償，但不妨礙在實施都更後適時檢討有關情況，倘必要時可制訂相應的措施。 在業主不同意都更的情況導致強制出售或徵購的情況下，基於民法中“買賣不破租賃原則”，因業主本人亦不同意都更，為了保障有關租客，本會認為可考慮針對受影響的租客按租約適用《都市更新暫住房及置換房法律制度》所規範的暫住房制度，使有關租客的住屋問題所受的影響減到最低。 基於以上所述，就年老、低收入、或者依靠援助金生活的獨居人士在受都更影響而選擇收取現金補償的情況下，建議相關現金補償不會計入該等獨居人士申請社會房屋的資產限制中，使該等受都更影響的獨居人士在符合條件下申請社屋居住，以保障其權利；就在業主不同意都更的情況導致進行強制出售或徵購的情況下，為使在有關單位居住的租客所受的影響減至最低，可例外地考慮對其適用暫住房的制度。 四、都市更新與文化遺產保護 文化遺產作為人類共同遺產的觀念已深入人心，各國區及國際組織通過各種方式加強對文化遺產的保護，作為人類文明共同體的一種延續。文化遺產保護的過程中往往伴隨着都市更新的活動；在通過都市更新改善居民的居住環境和生活條件、改善城市環境的過程中，都市更新這一過程經常會涉及到文化遺產保護的問題。兩者相互影響，有時需要在制度甚至法律層面上加以有效規範，以盡可能的減低在各自目標設定上可能會出現的矛盾甚至是衝突。 “澳門歷史城區”二○○五年被聯合國教科文組織列入《世界文化遺產名錄》。以此為契機，澳門特區政府採取各種措施，更強化對於包括歷史城區在內的各類文化遺產的保護。二○一三年，隨着第11/2013號法律《文化遺產保護法》的頒佈實施，更是在法律層面上確立了對文化遺產保護的“基本法”。在是次都市更新法律制度諮詢過程中，鑒於文化遺產保護與都市更新之間緊密聯繫，本着既有效進行文化遺產保護，又較好推進都市更新的原則，特提出如下建議： （1）在都市更新目標設定上，建議應明訂都市更新應朝向“文化遺產之保存、保護與活化”這一目標之實現。客觀上也與特區政府第11/2013號法律《文化遺產保護法》第六條所規定之“一般原則”與第七條“保護文化遺產的目的”相符合。 （2）某種程度上，都市更新本身就是文化遺產的保護，這一點尤其體現在對“澳門歷史城區”及其緩衝區所涉相關建築的都更過程中。文化遺產保護觀念下的都市更新方法通常有：保存（conservation）、保護（protection）、復甦（revitalization）、更新（renewal）、再生（regeneration）、復興（renaissance）等。鑒於都市更新與文化遺產保護之間的關聯性，在具體都市更新實施模式（重建、維修保養和修復、保育和活化等）選取上，建議亦應作有效的協調與配適。 （3）建議在將來的《澳門都市更新法律制度》中專設題為“都市更新與文化遺產保護”一章，一方面規定都市更新在涉及文化遺產保護上的一般性（原則性）規定；另一方面，在涉及都市更新具體模式選取及與《文化遺產保護法》具體問題的統一及法律適用協調上加以規定。 五、結 語 都更是城市建設中最複雜、涉及面最廣、且絕大部分市民最關注且期待的社會工程，當中涉及的利益關係複雜，不單止是提升市民的生活質素，在本澳面對大灣區的機遇上，都更亦成為本澳城市定位、提升城市競爭力及保持可持續發展的能力的重要元素。 在制訂“都更法律制度”時須充分考慮對利害關係人的保障，尤其對市民私有財產權的保障。此外，亦應配合文化遺產的保護，保留“澳門歷史城區”此一在大灣區及世界上具有的特色，平衡各方利益，以消除公眾對都更的疑慮及擔憂，達致最大程度的社會共識。

鄺國安

（澳門法制研究會《澳門都市更新法律制度》關注小組組長）