港區維護國家安全立法的正當性
最近，全國人大通過了涉及維護港區國家安法的決定，並授權全國人大常委會制定“港區維護國家安全法”。同時，該法將被納入香港基本法第18條第2款的《附件三》作為全國性法律，待在香港特區公報刊憲後直接適用於香港。根據香港基本法第23條之規定，全國人大授權香港制定“國安法”，然而香港一直未能履行香港基本法第23條所授予的權力及憲制義務，令香港出現多宗挑戰國家主權、破壞“一國兩制”及社會繁榮穩定的違法活動。在這種條件下，根據國家主權原則及授權之原理，全國人大為香港訂立國安法具有正當性，理由如下：
第一，全國人大及其常委會的權限依據：根據《中國憲法》第62及第67條之規定，全國人大及其常委會可以制定全國性的法律，而且按香港基本法第18條第2款之規定，全國性法律可以納入《附件三》，在香港特區公報刊憲後直接適用香港特區。因此，全國人大及其常委會具備了合法的權限來制定適用於香港的國安法。“港區國安法”在形式上是建立在全國人大及其常委會的憲制權力，並符合香港基本法第18條之規定，屬合憲合法。
第二，在法律管轄權的角度出發：根據香港基本法第12條之規定，香港屬於中國的地方行政區，為中國不可分割的一部分，在國家主權及“一國”原則之下，國家安全不容商議和不容有例外，雖然香港基本法第23條規定了特殊安排，授權要求香港應自行立法，在於更能體現“一國兩制”及高度自治。在授權原理之下，香港不行使第23條之權力及責任，無法自行立法，形成操作上的不能，全國人大為了國土之安全及人民的幸福，授權全國人大常委會運用國家之權力、在國家的層面上制定“港區維護國家安全法”，具備了必要性及合理性。
第三，香港基本法第23條授予香港的權限並非專屬權限：雖然香港基本法第23條規定了香港特區應就國家安全自行立法，表面上看屬於特區立法保留事項，是高度自治的組成部分。然而在本質上是一項特別的授權事項，並不具有專屬性。香港基本法第23條說的是“特區應自行立法禁止任何……。”應自行立法的意思，在此並不是僅指香港擁有該項權力及排除全國人大訂立國家安全法，而只是表達香港有責任而且特區可以行使該權力，故此作為授權人的全國人大對香港這取得權力的主體，不論香港特區有否自行立法，全國人大在上文第一及第二點之基礎上均有權責為國家安全立法。
第四，根據授權原理，授權人保留監督權，在監督權下可以收回已授出的權限。香港基本法第23條本質上屬於宣示性規範，即特區不履行憲制責任為國家安全立法，雖然不會被制裁和處罰，但卻要承擔相應之法律後果。簡言之，倘若香港不行使相關權力，全國人大作為授權人，還是具有同等權限並作出有關國家安全法之立法權。基於全國人大通過香港基本法第23條的授權是一項特別的授權，收回權限並不抵觸高度自治及其固有之限制。不過，按現行人大決定的性質，並沒有收回香港基本法第23條的授權，而是運用本身憲定權力再通過授權方式，許可全國人大常委會訂立“港區維護國家安全法”。
第五，港版“國安法”不能抵觸全國人大常委會所訂立的“港區維護國家安全法”：全國人大作為國家最高的權力機關及立法機關，同時基於上文的第二、三及第四點的分析，全國人大亦可授權全國人大常委會為香港訂立國家安全法。全國人大常委會制定的相關法律，在形式上並不等同修改、中止或廢除香港基本法第23條的規定，但由於全國人大常委會制定的法律是適用於香港的全國性法律，在法律位階及適用的效力上高於香港特區立法會按香港基本法第23條制定之港版“國安法”，因此港版“國安法”不能違反全國人大常委會所訂立的“港區維護國家安全法”或與之衝突，但並不阻止有其他特別的規定。於此，日後的港版“國安法”在某程度上將受限於全國人大常委會制定的“港區維護國家安全法”。
結論：由於香港基本法第23條的授權僅表明香港特區立法會有制定“國安法”的權力，而不是專屬權限，相對高度自治中的其他授權事項，並非屬於一種不可撤回的授權，也並不能限制全國人大再授權全國人大常委會制定“港區維護國家安全法”。因此，不論立足於授權角度還是國家法律管轄權的角度，全國人大的決定都是合法、合理和合情，具備了完整的正當性。
縱使有人會認為全國人大的決定及全國人大常委會訂立“港區維護國家安全法”會影響《中英聯合聲明》及“一國兩制”中的自治、人權和自由，但是，國家安全本身是“一國”的基礎及憲制權利，不論外部還是內部安全都是世界各國所共同追求的，並非只有中國追求，或只讓其他國家追求而不讓中國追求。國家安全與人權和自由是兩項不同的權利，如果任由人權和自由膨脹而損害國家的安全，其實是欠缺公義，將侵害“一國兩制”及高度自治。再者，假定“港區維護國家安全法”是侵害人權、自由和自治權，也是錯誤和有罪推斷。一個國家可以指說國家安全而無理地去限制其他國家的主權、商業活動及自由貿易，卻不許一個國家為求平穩安全而立法，這就是虛偽及雙重標準。雙重標準的本質是不公、不義和歧視，同樣是違反世界共同價值。
澳門大學法學院講師 何慶文